De las Autonomías Regionales

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 ANTECEDENTES

La valiosa iniciativa de la Cámara de Comercio de Guayaquil al organizar y desarrollar un Panel sobre las autonomías regionales permitió analizar, entre diversos aspectos que conciernen al tema, el de los antecedentes en España y en el Ecuador.

El profesor doctor Miguel Macías Hurtado, en su magnífica exposición destacó la concurrencia de la alta intelectualidad española desde los años treinta hasta el momento de su promulgación jurídica. Por mi parte, destaqué algunos antecedentes nacionales, sin excluir los que otros pudieran mencionar:

1) En la Constitución de 1946, artículo 126, textualmente se dice: "El Estado garantiza la relativa autonomía de las provincias, de acuerdo con la Ley. Para la distribución de los egresos fiscales en los servicios y obras públicas especiales de las provincias, se tomarán en cuenta sus necesidades, la capacidad productora y la distribución de todas y cada una de ellas. La Ley determinará todo lo relacionado con las provincias, para el cumplimiento de sus fines económicos y administrativos".

Como se aprecia, los Diputados constituyentes de aquella época respondieron a un doble clamor: el reclamo de autonomía de las Provincias superando la inflexibilidad del régimen vertical del gobierno central, y, el de la justa distribución de los ingresos fiscales.

Hacia los años cuarenta, la necesidad de las autonomías, por lo menos funcionales, se dejaba sentir y originaba lo que después sería criticado por la multiplicidad de organismos que habían nacido justamente para corregir los defectos de la ineficiencia de la administración central.

La ansiada autonomía era una respuesta a la lentitud burocrática, a los defectos de la caja común, a la necesidad de separación de recursos y funciones para atender aquello que de otro modo no podría ser medianamente atendido. El debilitamiento del cuerpo central resultaba un mal menor frente a la desatención de muchos sectores del país.

Por otro lado, la justa distribución de los ingresos fiscales, tomando en cuenta las necesidades y la capacidad productora, era y es un imperativo cuya importancia ha ido creciendo al paso de los días. "Las necesidades" de 1946 se convirtieron en la emergencia de nuestros días porque la explosión poblacional, la movilidad social y el crecimiento del suburbio en circunstancias infrahumanas superan toda posibilidad de encontrar salida a base de las soluciones formales en las que parece ahogarse el pensamiento de muchos ecuatorianos.

2) La referida Constitución de 1946 rigió hasta mediados de 1%3. Entre esos años, el Dr. Velasco Ibarra, con la influencia que su pensamiento tenía en la vida nacional, en una de sus campañas sostuvo la necesidad de armonizar la "unidad política con la descentralización administrativa".

Este último concepto tiene una gran importancia, porque la descentralización implica autonomía. Saca del organismo central una cuota de poder, para que otra unidad territorial y/o administrativa y/o funcional, cumpla su misión con personalidad y gobiernos propios. Esto es diferente que la desconcentración, porque en ésta no hay autonomía sino delegación.

3) La Constituyente del 66-67 retomó el concepto de la justa distribución de los fondos públicos, bajo los mismos parámetros, como así se indica en el art. 246 de la Constitución de mayo de 1967, con un especial agregado: dichos parámetros deben tomarse en cuenta para elaborar el Presupuesto General del Estado.

Estaba claro para los integrantes de la Asamblea Nacional el conflicto que significaba y significa la distribución inequitativa de las rentas nacionales y la necesidad de afrontar las nuevas situaciones explosivas que las concentraciones poblacionales causaban entonces como mayormente causan ahora.

4) Diez años después, al retomar el tema en el texto de la nueva Constitución, se pueden advertir los síntomas de la permanente preocupación frente a los defectos que acusa el sistema del gobierno unitario y la manera cómo la norma constitucional consagra principios y caminos para encontrar salidas:

a) ordena el principio general del desarrollo armónico de todo el territorio (art. 118); b) ordena el estímulo de las áreas deprimidas; c) ordena, como medio, la "distribución de recursos y servicios"; d) ordena, como medios,"la descentralización administrativa y la desconcentración nacional"; e) repite el sistema de régimen seccional autónomo, haciendo énfasis en la distinción, pero admite la posibilidad jurídica y política de establecer DENTRO DEL REGIMEN SECCIONAL AUTONOMO, "distintos regímenes atendiendo a la población, recursos económicos e importancia de la circunscripción".

5) De los antecedentes expuestos se desprende que el tema de las autonomías regionales late en nuestra tradición constitucional. Las preocupaciones que mueven a pensar en esta alternativa existían en las décadas pasadas pero el tiempo y la incomprensión las han agravado. La poca disposición para que los principios y disposiciones constitucionales se cumplan han profundizado el problema, porque no hay vocación para la "justicia social nacional" (justicia para el desarrollo armónico del país y para atender las necesidades que hacen la emergencia).

PROYECTO DE REFORMA A LA CONSTITUCION

Art. 117.- El territorio del Estado es indivisible. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación ecuatoriana, patria común e indivisible de todos los ecuatorianos, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las provincias y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. En consecuencia, para el gobierno de todo el territorio se establece provincias, cantones y parroquias; y además, se permite la erección de "Comunidades Autónomas". La ley determinará los requisitos para tener tales calidades. Las demarcaciones de las provincias, cantones y parroquias no otorgan, ni quitan territorio.

Proyecto elaborado por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Política de la Universidad Católica de Santiago de Guayaquil.

CUARTA PARTE

DE LA ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO EN COMUNIDADES AUTONOMAS

TITULO PRIMERO: Principios Generales

ARTICULO UNO

I. Dentro del Estado se puede erigir Comunidades Autónomas. Ellas gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

II. El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el art. 117 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio.

Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales.

ARTICULO DOS

I. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 117 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.

II. La iniciativa de este proceso autonómico corresponde a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguno de los Concejos cantonales interesados.

La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.

III. El Congreso Nacional, mediante ley orgánica, podrá, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado I. b) Sustituir la iniciativa de los Concejos Cantonales a que se refiere el apartado II.

ARTICULO TRES

I. El proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los consejales de las provincias afectadas y por los congresistas elegidos en ellas, y será elevado al Congreso Nacional para su tramitación como ley.

II. Dentro de los términos de la presente Constitución, los estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

III. Los Estatutos de autonomía deberán contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponde a su identidad histórica. b) La delimitación de su territorio. c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por el Congreso Nacional, mediante ley orgánica.

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