Fundamentación del Proyecto de Reformas al Tribunal de Garantías Constitucionales

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 EXPOSICION DE MOTIVOS

El proyecto que se pone a consideración del H. Congreso Nacional, aborda la reestructuración orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, pero también pretende instaurar un sistema integral de control de la constitucionalidad y legalidad, configurado como un conjunto de arbitrios políticos y jurídicos destinados a garantizar la permanencia del Estado de derecho.

Con este objeto se han tenido en cuenta las fórmulas que, para dar respuestas a estos problemas, han contemplado Constituciones de otros países; pero básicamente se han recogido las experiencias del funcionamiento del actual Tribunal de Garantías Constitucionales, los estudios realizados por juristas versados en la materia ( como es el caso del libro " El Control de la Constitucionalidad ", del doctor Luis Fernando Torres, actual diputado por la provincia de Tungurahua ), y proyectos que, originados incluso en el seno del propio Tribunal, han planteado la reforma de dicho organismo con el fin de tornarlo más operante.

Con estos antecedentes, se hace a continuación un somero análisis del contenido del proyecto.

1.- La inclusión de expresas prohibiciones dentro del texto constitucional para las Funciones Ejecutiva y Legislativa, restablece, actualizadas y reducidas a las que son indispensables, mecanismos preventivos de control de la constitucionalidad que invariablemente figuraron en las anteriores Constituciones del Ecuador, con el fin de fijar, con relativa precisión, los limites de las competencias de dichas funciones, que son las que, específicamente, tienen a su cargo la determinación de los rumbos del Estado. Por la naturaleza de sus actividades, no constan disposiciones similares sobre la Función Judicial, pero en cambio, ésta resulta beneficiada al garantizársele, aún más, su autonomía.

2.- La supresión de la atribución que le asigna al Presidente de la República el literal a) del Art. 78 de la Constitución, de cumplir y hacer cumplir las disposiciones constitucionales, no sólo obedece a las distorsiones que su interpretación ha provocado, sino al hecho de que, en realidad, toda autoridad, órgano o dependencia del Estado tiene esta obligación. Por consiguiente, se ha optado por establecer un precepto de carácter general.

3.- El título relativo a las normas especificas sobre la supremacía de la Constitución y el Tribunal de Garantías Constitucionales, ha sido denominado " DE LA CONTRALORIA DE LA CONSTITUCIONALIDAD ", porque este es su denominador común y su objetivo.

4.- En el capítulo referente a la supremacía de la Constitución, la redacción del Art. 137 ha sido aclarada en el sentido de que, siendo la Constitución la ley suprema, las demás leyes y normas jurídicas de menor jerarquía, como es lógico, deben guardar armonía con los preceptos de aquella.

5.- En el artículo innumerado, que se identifica con la letra A, se establece la obligatoriedad genérica del cumplimiento de la Constitución, a que ya se hizo referencia.

6.- El nuevo Art. 138 reitera que la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales Fiscal y de lo Contencioso, son instancias que coadyuvan a la contraloría de la constitucionalidad en el ámbito judicial. La concepción de que ahora se parte es la de que, si bien en la resolución de un caso particular, esos órganos de justicia pueden detectar una norma legal que consideran inconstitucional, el pronunciamiento final debe corresponder al Tribunal de Garantías Constitucionales y tener alcance general. Por consiguiente, no se puede expedir una sentencia que se halle en este caso mientras no se precise el marco jurídico que le sirve de base.

Se ha optado por dicha fórmula frente a la vigente actualmente, porque ésta se presta para manipulaciones y dedicatorias al servicio de intereses particulares, y porque contraviene la finalidad social del derecho al permitir que una norma legal, que es inconstitucional para una o varias personas, no lo sea para todas. Pero con el fin de prevenir rémoras indebidas para la administración de justicia, en el proceso de ubicación de la norma secundaria, se han establecido plazos imperativos que, de no cumplirse, surten efectos de cosas juzgada.

7.- En el contexto general del sistema de contraloría constitucional que se persigue implantar, se reafirma en el Art. 139 que el Congreso es la última instancia para la interpretación de la norma constitucional, pero en armonía con la existencia del Tribunal de Garantías Constitucionales y sin mengua de sus atribuciones. No es que el Congreso tenga que ratificar los pronunciamientos de este Tribunal, sino que, en representación de la soberanía popular, que es la que en definitiva legitima la existencia del Estado de derecho, emite su propia interpretación de la norma constitucional, que puede reformar e incluso derogar la interpretación que, en la práctica, realiza el Tribunal en un caso concreto. Pero para ello es menester que el Congreso haga uso de una de sus atribuciones privativas, cual es la expedición de una ley y que, por su naturaleza, tiene carácter imperativo y general; sin embargo, tratándose de una ley referida a la existencia misma de la Constitución, es obvio que debe dársele un trámite similar al de su reforma; que correspondiendo además al Congreso la función interpretadora, esta ley no podría ser vetada por el Presidente de la República; y, finalmente, que no cabría que dicha ley pueda también ser objeto del recurso de inconstitucionalidad.

Por consideraciones semejantes, el Congreso podría también interpretar la norma legal sobre cuya inconstitucionalidad hubiere dictaminado el Tribunal de Garantías Constitucionales, pero en este caso solo mediante ley ordinaria y de ninguna manera con efecto retroactivo, para evitar distorsiones legislativas.

8.- Ya en lo concerniente al Tribunal de Garantías Constitucionales, en la nueva redacción del Art. 140 se define con precisión la naturaleza de este Tribunal : organismos autónomo e independiente que tiene por finalidad velar porque las autoridades, organismos y entidades del sector público, subordinen sus actos a las normas de la Constitución. En consecuencia, no compete a este Tribunal incursionar en los actos de los particulares, cuyo juzgamiento corresponde a la Función Jurisdiccional.

La integración del Tribunal se regirá por la de la Corte Suprema de Justicia, es decir, que sus ministros serían elegidos por el Congreso Nacional, pero de una nómina de candidatos seleccionados por el Consejo Nacional de Justicia, en base a las listas de abogados elegibles que presentarían las Facultades de Jurisprudencia y los Colegios de Abogados del país, conforme consta en el último proyecto estudiado por la actual Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso.

No obstante, los ministros del Tribunal de Garantías no tendrían duración indefinida como los de la Corte Suprema y ello porque se considera que aquel, si bien reviste las características de un órgano de justicia constitucional, se halla estrechamente vinculado del desenvolvimiento político, económico y social del país, que es variable y cuyos cambios deberían necesariamente reflejarse en su composición.

Se ha otorgado también inmunidad a los miembros del mismo Tribunal, en los términos de la que gozan los diputados, pero con las excepciones inherentes a sus cargos. Sería incompatible con la índole del Tribunal de Garantías Constitucionales, en la forma en que ha sido estructurado en este proyecto, es decir, con la misión de administrar justicia en su ámbito, la presencia en su seno de personas extrañas a él, aunque sea solo con el derecho a deliberar, porque es susceptible de comprometer la independencia e imparcialidad de sus miembros para resolver, con sujeción a derecho, las causas sometidas a su consideración. Pero ello no obsta para que, determinados funcionarios de alto rango, representantes de organizaciones públicas o sociales y los mismos interesados en las causas que se tramitan, sean recibidos con comisión general para escuchar sus puntos de vista.

9.- Las funciones del Tribunal de Garantías Constitucionales, constantes en el actual Art. 141, han sido en unos casos reajustadas y en otros ampliadas : a. Dentro del proyecto, se han subsumido en el numeral 1 del mismo artículo, las relativas a los numerales 1, 2 y 3 de dicho artículo, en primer término porque ya se consigna la finalidad fundamental del Tribunal en el nuevo Art. 140; en segundo lugar porque el Tribunal no se ha ocupado ni debe ocuparse solamente de la eventual violación de los derechos y garantías constitucionales, sino en general de la transgresión de cualquier norma constitucional, ya se encuentre en la parte dogmática u orgánica; y, finalmente, porque si este pudiera ser el caso de los decretos, acuerdos, reglamentos, ordenanzas o resoluciones, esos cuerpos jurídicos se encuentran incluidos automáticamente en el nuevo numeral primero.

Sin embargo, se precisa que el objetivo de la observación del Tribunal es la rectificación del acto o medida impugnados. b. Mientras que en el numeral primero del Art. 141 se permite que el control de la constitucionalidad atienda toda clase de reclamaciones de carácter particular, en el segundo se lo restringe al de las leyes y demás cuerpos jurídicos con fuerza de ley y, por tanto, se lo reviste de una formalidad más exigente. En otras palabras, se prescinde de la intervención de oficio del Tribunal, porque se presta para la politización del organismo, de acuerdo a la ubicación política o ideológica de sus miembros; y en lo que respecta a la iniciativa de los particulares para que el Tribunal actúe, se exige que esta demanda traduzca un cierto interés social y no solo individual ( se requeriría, por ello, de la petición de un mínimo de mil ciudadanos ) y, por supuesto, se reconoce este derecho a determinados funcionarios por el rol que les corresponde en la vida del Estado; a cierto número de diputados; a los representantes de los partidos políticos o de las organizaciones sociales; y a los máximos tribunales de justicia, en lo que tiene que ver con su facultad constitucional de ellos en este aspecto.

La resolución del Tribunal causa ejecutoria, sin perjuicio del derecho del Congreso a modificarla posteriormente mediante ley, con sujeción al trámite consignado en el proyecto.

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