La Acción Judicial de los Particulares y la Interpretación Prejudicial en el Pacto Andino

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 1. INTRODUCCION

El Tratado del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, generalmente conocido como Tribunal Andino de Justicia, por ahora, establece una sola acción directa de los particulares ante el Tribunal y el acceso indirecto de ellos a través de los jueces nacionales.

El primer caso se refiere a la titularidad de los particulares para demandar ante el Tribunal la nulidad de las Decisiones de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta, que son elementos constitutivos del derecho secundario o derivado de la integración andina. El segundo caso alude a la interpretación prejudicial de la norma comunitaria por parte del Tribunal (Art. 28 del Tratado), la cual se puede solicitar ante los jueces nacionales en dos situaciones: una, en la acción que pueden presentar los particulares ante los jueces nacionales competentes, por el incumplimiento de los Países Miembros del Acuerdo al ordenamiento jurídico del mismo (Art. 27 del Tratado) ; y otra, en general, en todo "proceso en que deba aplicarse alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena" (Art. 29 del Tratado).

Sobre la acción de nulidad de las Decisiones y Resoluciones, dejamos, por el momento, únicamente el enunciado anterior para pasar de inmediato a la mencionada acción por incumplimiento y con ella a la interpretación prejudicial de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena.

2. ACCION POR INCUMPLIMIENTO ANTE LOS JUECES NACIONALES En el Acuerdo de Cartagena o "Pacto Andino" como reiteradamente se le denomina, por medio del Tratado de Creación de su Tribunal de Justicia, se configuró su propio e individualizado ordenamiento jurídico tanto con las normas fundacionales o constitucionales del proceso, como con las derivadas o secundarias originadas por mandato o cesión legislativa de las primeras. Esto es, por una parte, con el propio Acuerdo de Cartagena, sus instrumentos adicionales y modificatorios y el Tratado del Tribunal de Justicia del mismo Acuerdo; y por otra, con las Decisiones de la Comisión y las Resoluciones de la Junta, dos de los cuatro órganos principales del Acuerdo. Con estos términos explicamos la enumeración que hace el artículo 1º del Tratado del Tribunal de los elementos que conforman el citado ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, cuyo cumplimiento por parte de los Países Miembros, está previsto en el artículo 52 del mismo Tratado Constitutivo, norma ésta a la cual se refiere el artículo 27 que regula la acción por incumplimiento que pueden intentar los particulares ante los Jueces nacionales competentes. Ahora bien, este ordenamiento jurídico, como sólido soporte que es para la construcción integracionista, debe ser preservado y acatado por los Estados, las instituciones y los nacionales involucrados en el proceso de integración, tanto por el compromiso que adquirieron en la constitución del Grupo Andino, garantizado por el principio universalmente reconocido del "Pacta Sunt Servanda", como por el carácter preciso y expreso de la norma comunitaria, el cual se destaca con la referencia concreta que hace el Tratado del Tribunal sobre la "aplicabilidad directa" y la "obligatoriedad" de sus disposiciones.

En consecuencia, cualquier transgresión a este conjunto de normas, a su oportuna y correcta aplicación por parte de cualquiera de los países miembros de la organización comunitaria, deviene ineludiblemente en un acto ilegítimo, indebido y contrario a los principios de la integración, lo cual equivale a decir adverso u opuesto a la finalidad última del Acuerdo de Cartagena, que es la de "procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión", para lo cual, por cierto, deben contribuir en todo el espacio de su respectiva participación, tanto los gobiernos como los particulares – productores y consumidores – de los países asociados. En otras palabras , deben intervenir el sector público y el sector privado de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena, dentro del marco jurídico de sus propias regulaciones. Por esta razón, la inobservancia o incumplimiento del ordenamiento jurídico al que aludimos, puede ser demandado ante el Tribunal Andino por los Países Miembros de la Junta y ante los Tribunales nacionales por los particulares de los mismos Países Miembros. Me refiero ahora a esta segunda posibilidad, en la cual, los titulares de la acción son los particulares del Grupo Andino. En esta acción por incumplimiento ante los Jueces nacionales -como en todas las que "deba aplicarse alguna de las normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena"-, como parte esencial del proceso antes de las resolución de los Jueces nacionales se requiere de un complemento jurídico, constituido por la "interpretación prejudicial", de la cual hablaremos posteriormente, cuya solicitud por parte del Juez nacional al Tribunal Andino, surge como necesaria y obligatoria, para asegurar por este medio la aplicación uniforme de la norma comunitaria en los cinco países del Acuerdo, en cumplimiento de lo previsto por el Tratado del Tribunal y como se requiere para consolidar la integración, puesto que, como dice Leointín Contantinesco "la unidad del derecho comunitario, tiene que ser asegurada mediante la unidad de interpretación . Esta tiene que evitar que el derecho comunitario tenga significaciones diferentes según la interpretación que puedan darle los distintos Tribunales nacionales" (Dimensión Jurídica de la Integración, INTAL, Buenos Aries, 1973).

3. PROCEDIMIENTO DE LA ACCION Enunciado como queda el derecho de los particulares para reclamar por el incumplimiento de las normas del ordenamiento jurídico andino, luego de precisar aun más alcance de la obligación comunitaria que tienen los Países Miembros, vamos a ver cuál es el procedimiento que corresponde a las normas que se encuentran vigentes -desde 1983 para el ejercicio judicial de esta acción ante los Jueces nacionales. En efecto, siguiendo los términos del Tratado del Tribunal -como hemos dicho en otras ocasiones-, los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, por igual, tienen una doble obligación que cumplir en defensa del interés de la comunidad reflejado en el ordenamiento jurídico por ellos acordado. Se trata de una obligación de "hacer" y otra de "no hacer", establecidas en una doble exigencia, la una de "acción" y la otra de "omisión". Según la primera, los Países Miembros "están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena", y de conformidad con la segunda, los mismos países, tienen el compromiso obligante de no "adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación" , conforme se encuentra preceptuado por el artículo 5° del Tratado del Tribunal.

Entonces, es la inobservancia de estos preceptos, la que constituye un incumpliento típico del ordenamiento jurídico andino d-peamran or los particulares ante los Jueces nacionales del país incumplido y similar al incumplimiento que puede ser acusado ante el Tribunal Andino por los mismos Países Miembros y por la Junta del Acuerdo.

En resumen, simplificando aún más el contenido de las disposiciones que regulan esta acción por incumplimiento que además de la acción prevista en los artículos 28 y 29, da lugar a la interpretación prejudicial (artículos 27 y 5 del Tratado del Tribunal y 80 del Estatuto) diremos que el procedimiento de esta acción se inicia mediante la presentación de una demanda ante "los Tribunales nacionales competentes de conformidad con las prescripciones del derecho interno" por parte de un partidor cuyos "derechos resulten afectados" por el incumplimiento de las disposiciones del artículo 5º del Tratado del Tribunal, o sea de cualquiera de las dos obligaciones que hemos descrito anteriormente, es decir la de adoptar los mecanismos que sean necesarios para asegurar el cumplimiento del ordenamiento jurídico o la de abstenerse de aprobar cualquier medida que dificulte la aplicación del citado ordenamiento. Dicho de otra manera y en pocas palabras, la demanda por incumplimiento, que puede ser de nulidad o de "plena jurisdicción" según lo que disponga el derecho interno, debe referirse a cualquier forma o modo de incumplimiento de lo dispuesto por el tantas veces mencionado ordenamiento jurídico del Acuerdo.

Por otra parte, vale repetir lo que dije ante los Jueces nacionales de Venezuela, que a mi juicio, la remisión que hace el artículo 27 del Tratado a los "Tribunales nacionales competentes de conformidad con las prescripciones del derecho interno", se refiere a las modalidades procesales, a los requisitos y formalidades para demandar, por ejemplo, la nulidad o ilegalidad de cierta norma. En otros términos, se refiere a la jurisidicción y competencia de los jueces nacionales según lo dispuesto por la legislación interna de sus respectivos países.

4. INTERPRETACION PREJUDICIAL

Iniciada la causa, ante un Juez nacional, sin perjuicio de los trámites procesales previstos por la legislación interna, surge la necesidad de cumplir con el requisito procesal que para estos casos, es la interpretación prejudicial del Tribunal, sin la cual no estaría autorizada la aplicación de la norma andina por parte del Juez nacional en la sentencia que le corresponda dictar en este tipo de procesos en virtud de la atribución a él concedida por el Tratado del Tribunal, la cual resulta ser adicional a las que le correspondan según la respectiva ley de su país.

Efectivamente, "los Jueces nacionales que conozcan de un proceso en que debe aplicarse alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena", deberán solicitar la interpretación del Tribunal de la norma o normas comunitarias aplicables al caso y suspender el trámite de la causa hasta recibir la interpretación, salvo cuando su sentencia sea susceptible de recursos conforme a la reglas del derecho interno. De esta alternativa, emerge lo que hemos dado en llamar la solicitud facultativa y la solicitud obligatoria de interpretación. Es facultativa para el Juez nacional, como queda dicho, cuando su sentencia puede ser revisada por el superior y es obligatoria, si la sentencia es de única instancia o si se trata del último recurso que puede proponerse contra ella.

Dentro de los procedimientos judiciales, equivale a decir que para el Juez nacional es potestativo solicitar la interpretación del Tribunal cuando se trata de primera instancia y que, por el contrario, para el superior o Juez de única o última instancia es obligatorio presentar la mencionada petición.

En todo caso, me adelanto a precisar que la sentencia de interpretación expedida por el Tribunal, sea que se produzca como consecuencia de una solicitud facultativa o de una petición obligatoria, una vez notificada, es de ineludible cumplimiento por parte de los Jueces nacionales, sin atención a la instancia del proceso. Así lo dispone el artículo 31 del Tratado cuando dice que: "El Juez que conozca del proceso deberá adoptar la interpretación del Tribunal".

Además de esta precisión, advirtamos también otras particularidades de la interpretación prejudicial, las cuales son parte ya de la Jurisprudencia de este Tribunal.

Una de ellas es la oportunidad para presentar la petición, sea del particular al Juez nacional o de éste al Tribunal Andino de Justicia. En uno y otro caso la petición puede presentarse en cualquier etapa del proceso,desde la presentación de la demanda hasta el acto previo para dictar sentencia,puesto que no se trata de un procedimiento regulado por la legislación nacional sino de un arbitrio de cooperación judicial creado por la norma comunitaria.Como ha dicho el Tribunal, la interpretación no constituye prueba ni requiere ser practicada dentro de esta etapa del procedimiento,más bien, sostiene que se tata de un requisito para dictar sentencia.Específicamente -explicó-, para el caso de la solicitud obligatoria, porque en el evento de que se presente la solicitud de índole faculta tiva,el Juez nacional puede continuar con el trámite de la causa sin esperar la interpretación del Tribunal,lo que en cambio le está vedado hacerlo cuando se trata de una solicitud obligatoria.

Otra particularidad de la interpretación es la de que para cada caso, aún cuando se trate de asuntos similares, es indispensable la solicitud del Juez Nacional y la consecuente interpretación del Tribunal. Además, sin que lo expresado represente un orden de preferencia en las singularidades de la interpretación queremos destacar que esta forma de prejudicialidad, es un caso especial de distribución de competencias entre los jueces que para la aplicación de la norma común, constituyen la jurisidicción comunitaria: Los Jueces nacionales y el Tribunal de Justicia le corresponde interpretar la norma comunitaria y al Tribunal nacional le incumbe aplicarla mediante la realización mutua de este procedimiento jurídico de colaboración activa destinado a lograr el cumplimiento de las normas y fines de la integración.

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