La Confiscación

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El análisis histórico del derecho es una herramienta poderosa para entender la evolución de la sociedad, por ser la evolución de las normas juríd icas una manifestación expresa de aquella. La disponibilidad de programas comerciales de base de datos sobre la legislación nacional permite a los profesionales del derecho interesado en dicho enfoque, incursionarlo con mayor facilidad, aspecto que debería alentarse en el ámbito académico.

El referido análisis dentro del presente artículo se centra, con las limitaciones del caso, en la confiscación, que ha adquirido una gran actualidad en atención a expresiones de funcionarios en relación a situaciones que tienen que ver con la crisis bancaria y financiera de los años 1999 y 2000. Aunque es innecesario, el análisis es de naturaleza objetivo y en ningún momento implica juicios de valor o posiciones políticas pues éstas desnaturalizan un análisis histórico-jurídico.

l. CONCEPTO.

Previamente, ciertos conceptos básicos es necesario aclararlos. Según ~ enciclopedia OMEBA, confiscación, viene del término latino confiscatio, que se deriva de fucus que era inicialmente una canastilla destinada a contener dinero. Luego se dio ese nombre al tesoro del Estado. Lucilo Comelio Sita, dictador perpetuo de la República en Roma, inventó la confiscación como castigo a sus opositores y a la vez para obtener recursos para el gobierno. Se declaraba proscripto al opositor, dándose a publicidad su nombre en la tabla de proscripciones que había en el foro. Había acción popular para la denuncia, y se abusó del sistema al garantizarse que los denunciantes se quedaran con un cuarto de los bienes 11 confiscados". Petit, por su parte indica que la confiscación es el sexto modo de adquirir per universitatem. Se atribuían al Fisco, según este autor, los bienes de los ciudadanos condenados a la pena capilar: es decir muerte, esclavitud y pérdida de derechos de ciudadanía.

En la época del imperio, las penas capitales conllevaban la confiscación de bienes. La OMEBA, aclara que en los últimos tiempos del Imperio la confiscación era uno de los modos de sucesión universal a favor del fisco. La Iglesia Cristiana, heredera del sistema romano, multiplicó los casos de aplicación de confiscación por motivos religiosos. En el medioevo el sistema continuó aplicándose en las discordias civiles y religiosas. Muchas fortunas se hicieron sobre la confiscación de bienes de los herejes. Los nobles continuaron su ejemplo y hasta la Revolución Francesa, se consideraba un privilegio de los reyes.

La confiscación de los bienes de los condenados fue prohibida por la Revolución Francesa. Sin embargo, fue utilizada por esta como arma política desde su reimplantación por ley:;4el30 de agosto de 1792, para los delitos de falsificación de moneda y contra la seguridad del Estado. Se borra de la legislación Penal francesa en junio de 1814. La confiscación especial, secuestro o decomiso son instituciones aceptadas, pero sólo. alcanzan al cuerpo del delito y a los instrumentos que se han utilizado para cometerlo.

Según Cabanellas, la confiscación es el acto que se hace al Estado, Tesoro Público o Fisco de los bienes de propie dad privada, generalmente de algún reo. Según el mismo autor, la Constitución Española de 1837 estableció por primera vez la abolición de la confiscación general a bienes (p. 468) lo que prueba que el antiguo Derecho española permitía. Al respecto Escribe complementa acotando que el arto 10 de la citada Carta expresa: " … no se impondrá jamás, la pena de confisaldón de bienes … " Otros tratadista s, como Rafael de Pina, opinan que la confiscación es la sanción penal consistente en la privación de bienes al delincuente y su incorporación al patrimonio del Estado. Escriche a su vez afirma que, " … es la adjudicación que se hace al fisco de los bienes de algún reo". La confiscación, continúa el autor, no puede hacerse sino en los casos prevenidos por las leyes, deduciendo siempre la dote y arras de la mujer y las deudas contraídas hasta el día de la sentencia. Serra Rojas, por su parte manifiesta que la confiscación es la adjudicación que hace el Estado a su favor, de los bienes de una persona, sin ningún apoyo legal. Aclara este autor, que es una medida administrativa arbitraria, símbolo del abuso de autoridad, por un funcionario o empleado público, investido de una representación legal, que desposee ilegalmente a un particular de sus posesiones o derechos. De no estar investido legalmente, se trata de un delito de orden común. Finalmente, Jorge Escola explica que la confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona, o de una parte sustancial o importante de ellos, los que. en virtud del acto de confiscación pasan a poder de quien los realiza, por lo general del Estado, sin ningún tipo de comprensión o indemnización. Escola concluye que en todos los casos aparece como algo ilícito, contrario y no fundado en la ley. Marienhoff, citado por el mismo autor, concuerda que la confiscación está fuera del Derecho.

11. CARACTERES JURIDICOS.

En base a lo anterior, la doctrina establece lo siguiente: Requisitos o condiciones para que se produzca: 1. Que el desapoderamiento de los bienes obedezca a causas de carácter personal con relación al propietario. 2. Que se invoqué como causa del apoderamiento de los bienes, faltas cometidas por el propietario. 3. Que los bienes no aparezcan calificados por la ley como de utilidad pública ni interés general. 4. Que se ejecute como medida de castigo o represión al propietario. Caracteres jurídicos: 1. De orden público, atribución del Estado. 2. Carece de indemnización. 3. Se impone por infracción a la ley. 4. Es de orden penal. 5. Está prohibida en nuestra Constitución Política del Estado. 6. Se da en regímenes de facto. 7. Es un arma política que afecta a la persona y a los bienes de ésta. 8. Los bienes son destinados a obras públicas.

Tipos

Doctrinariamente, Escola señala los siguientes: 1. Expresa: resultante de una norma que especialmente la disponga. 2. Implícita: resulta de un hecho o norma de cualquier clase, que sin hacer mención a ella, disponga algo de una manera que absorba todo o parte del patrimonio de una persona.

111. HISTORIA Y SITUACIÓN ACTUAL EN EL ECUADOR.

Para el análisis hist6rico-jurídico de la confiscaci6n en el Ecuador, en base a la limitaci6n de informaci6n disponible se han determinado cuatro períodos: a. La época de las conspiraciones del Gral. Juan José Flores. b. La revoluci6n liberal. c. La Segunda Guerra Mundial, el derrocamiento del Dr. Arroyo del Río y el ascenso del Dr. José María Ve1asco Ibarra. d. El incorrecto uso del término confiscaci6n, en la legislaci6n vigente. Previo el análisis, es necesario siempre recordar que en toda época, nuestra Carta Suprema ha prohibido la confiscaci6n. A manera de ejemplo, la Constituci6n anterior, expresamente prescribía: arto 47., inc. 2 "Se prohíbe toda confiscación"

La Constituci6n vigente, a su vez en el art. 33, textualmente ordena: "Art. 33.- Para fines de orden sOCÚlI determinados en la ley, las instituciones del Estado, mediante el procedimiento y en los plazos que señalen las normas procesales, podrán expropiar, previa justa valoración, pago e indemnización, los bienes que pertenezcan al sector privado. Se prohíbe toda confiscación".

Primer período

La Cámara de Representantes en la sesi6n del 24 de Noviembre de 1848 (pp. 4092-93), conoce el informe de la Comisi6n de Peticiones en el que se ponía en conocimiento a su vez la petici6n suscrita por la Sra. Mercedes Jij6n de Flores, cónyuge del General Juan José Flores, en la que se pide se manden a entregar los bienes de su esposo " … puestos en secuestro en orden del Gobierno, con motivo de la injusta agresión que preparaba aquel en las costas de España … ". La peticionaria exponía que el Ejecutivo no había cumplido lo resuelto por el Congreso, esto es que los bienes fueran devueltos. El citado informe declara que el gobierno ya ha dado cumplimiento a lo resuelto por el Congreso: " … tiene la honra de informaros que el poder Ejecutivo ha expedido ya las órdenes correspondientes para que sean entregados bajo un prolijo inventario los fondos de la China 1 del Sinching … " Sin embargo, otra parte de los bienes, la Hacienda la Elvira, no es devuelta a su propietario, ya que la misma ha sido secuestrada judicialmente en función de un crédito pendiente con el municipio de Guayaquil:

" … absteniéndose como era justo, de igual providencia, respecto de la hacienda de la Elvira, por haber sido esta secuestrada judicialmente a consecuencia de la demanda fiscal que instaur6 et Tesorero de Guayaquil por la cantidad de veinte mil pesos que adeuda a la Naci6n el esposo de la Señora Jijón … " La observancia por parte del Congreso del precepto constitucional respecto a la imposibilidad de confiscar bienes, aun en caso de un enemigo de la Nación, quien continuaba atentando contra el orden público, es significativa. El secuestro de otra parte de sus bienes, como el caso de la hacienda La Elvira, tiene el fundamento legal correspondiente. Es im portante notar que no es utilizada en ningún momento el término confiscación. La no concurrencia de una de las características de la confiscación, como es el régimen de facto, y las consiguientes como la devolución, etc., impiden la conformación de la figura de las confiscación. Segundo periodo.

El segundo periodo, por las limitaciones de acceso a la información, únicamente permite establecer que si hubo confiscación, probablemente como consecuencia del deterioro del orden público y los inevitables excesos a raíz de la revolución liberal de 1895. Existen breves referencias a la confiscación de los bienes de la iglesia por el Estado Ecuatoriano. Sin embargo, ya en 1896, una después se encuentra un Decreto Legislativo de fecha 21/10/1896, que dispone devolver previo inventario todos los bienes confiscados. La utilización del término "confiscados", y el objeto del decreto denota un retorno a un régimen de Derecho, sobre todo a partir de la Constitución de 1897.

En 1897, el Decreto legislativo de fecha 18/06/1897 declara que las confiscaciones no afectan a los arrendatarios sino a los propietarios, declaración aparentemente necesaria dentro del proceso de devolución de los bienes.El orden público se manifiesta en cuanto a su continuidad con el Decreto Legislativo de fecha 23/09/1899 que ordena presentar s1jls cuentas ante el tribunal del ramo a los que fueren depositarios o administradores de los bienes confiscados.

Tercer penado

El tercer período analizado presenta como inicio el Decreto Ejecutivo 0854 publicado según R.O. # 0845 de fecha 23 junio de 1943. En el mismo se faculta al Ministro de Hacienda para que pueda suspender, limitar o prohibir los actos, transacciones o contratos de las personas incluidas en la lista proclamada de ciertos nacionales bloqueados o de los súbditos o nacionales de países que se encontraron en guerra con una nación americana. Dentro de los considerados de dicho decreto, se hace mención al estado de guerra existente el mismo que " … afecta a la seguridad continental..," a la vez que constituye " … un grave peligro para la Nación ecuatoriana … ". Adicionalmente el Ejecutivo hace referencia a la " … recomendación .. ," del Congreso Nacional en base a resoluciones adoptadas por la Conferencia Interamericana sobre sistemas de control económico y financiero, celebrada en Washington en Junio-Julio de 1942. Estos considerados, tratan de justificar el rompimiento de la norma constitucional para que se produzca lo que en verdad fue una confiscación de bienes a las personas incluidas en la denominada l/lista negra". De especial mención son la capacidad coactiva que se le confiere al Ministerio de Hacienda a quienes incumplan el decreto (art. 3) y la imposibilidad expresa de ejercer por los afectados acciones de perjuicio, nulidad y rescisión (art. 4). Esta imposibilidad confirma la figura de la confiscación, aunque el régimen sea constitucional y no de facto. El acuerdo ministerial 0380 publicado según R. O. # 0900 de fecha 30 de Agosto de 1943, reglamenta el funcionamiento y organización de la Oficina de Control de Bienes y Propiedades Bloqueados, entre gubernamental adscrito al Ministerio de Hacienda. Dentro de las atribuciones concedidas estaba la de deducir el tres por ciento del saldo de las cuentas bloqueadas, suma que se depositaba en el Banco Central para el sostenimiento del ente controlador gubemamental. Adicionalmente, las propiedades bloqueadas podían transferirse a' terceros y los gastos de la transferencia eran pagados con los fondos bloqueados del propietario de inmueble. Las ventas según el arto 12, se hacían " … con preferencia a ciudadanos ecuatorianos … ", y se facultaba al Ministro de Hacienda a conferir un título válido y legal de propiedad al cesionario (art. 13). Los sucesos políticos producidos por el descontento popular, producen la rotura del orden constitucional y el derrocamiento del Dr. Arroyo del Río. Al subir el Dr. Velasco Ibarra al poder, el nuevo gobierno inicia una campana contra Arroyo y siguiendo el patrón histórico, se fundamenta jurídicamente con los siguientes dos decretos: El decreto ejecutivo # 487 publicado en el R. O. # 58 del 9 de Agosto de 1944, y el decreto ejecutivo # 651 publicado en el R. O. # 58 del 9 de Agosto de 1944. En el primer decreto se adjudicaban a la Universidad de Loja los dos mil ciento veinte y nueve volúmenes de obras varias, dentro de los bienes bloqueados al Sr. Carlos Arroyo del Río (p. 467). Es necesario señalar que aunque no se utiliza el término confiscación, todos los elementos que conforman dicha figura se encontraban presentes. Dentro de los considerados del DE # 487 aparece el hecho de que los bienes del Dr. Carlos Arroyo del Río se encuentran bloqueados, y que el lote de libros se ha inventariado, a más que el Dr. Arroyo del Río " … infirió al País graves perjuicios por su desacertada política económica, por que permitió el fraude en el manejo de los fondos públicos y que se vacíen las arcas fiscales mediante contratos ilícitos, y que por lo mismo, debe resarcir de algún modo tales perjuicios .. .". .

Se concluye entonces, que las autoridades revolucionarias, adaptaron la situación política, dentro del marco de legalidad otorgado por el mismo gobierno derrocado.

El segundo decreto, el 651 hace referencia a una Comisión (legislativa permanente), a la cual se le conceden atribuciones superiores a la oficina gubernamental denominada Control de Propiedades Bloqueadas. La Comisión, podía anular o dejar sin efecto las transferencias o enajenaciones hechas por dicho organismo. Adicionalmente, se establecía en el literal b, del primer artículo, que los fallos de la Comisión " … estarían fundados únicamente en consideraciones de interés nacional y de justicia … ". Se establecieron mecanismos para la devolución, con pago de intereses in clusive, a los literales posteriores, lo que equivale a una indemnización compensatoria. La contradicción con el caso de los bienes del Dr. Arroyo, permite especular que el decreto 651 tenía un fuerte contenido político al dejar sin efecto, los actos de la administración anterior.

El decreto ejecutivo 0034 publicado según R. o. # 461 de fecha 18 de Diciembre de 1944, se adjudican los bienes muebles, enseres, útiles y más especies pertenecientes a la legación y súbditos alemanes, a favor de las dependencias del Ministerio de Educación y Cultura. Aunque la guerra mundial, para esta fecha tenía un evidente desarrollo favorable a los aliados, el gobierno del Dr. Velasco Ibarra inicia, en plena contradicción a lo anteriormente legislado un proceso CONFISCA TORIO contra los ciudadanos del Eje con todos los elementos que lo configuran y lo diferencian de las instituciones del comiso, incautación, requisa, etc. La Honorable Asamblea Nacional del 02 de Marzo de 1945, faltando un mes para que se acabe la segunda guerra mundial en Europa, declaró nulas las adjudicaciones y transferencias de propiedades bloqueadas. En Julio, se promulga el Reglamento de Propiedades Bloqueadas por parte de la Comisión Legislativa Permanente, el mismo que se publica en el R. o. # 0334 de fecha 14 de Julio de 1945.

Dentro del citado reglamento, la Comisión analizaba " … una por una" las transferencias (art. 1) y sus resoluciones no surtían efectos jurídicos " … ni servirán de título suficiente de dominio sino a partir de su ins cripción en el Registro de la Propiedad … " A los adjudicatarios de los citados bienes, se los considera poseedores de buena fe hasta el 2 de marzo de 1945, fecha de la H. Asamblea Nacional. La fecha tiene en este caso carácter probatorio. Para el caso de que los adjudicatarios fueren personas de Derecho Público e interés social, el Reglamento concedía un plazo de 30 días para que estas manifestaran por escrito su interés de continuar o no con el dominio.

En el caso afirmativo, se estipulaba que la Comisión procedería a la indemnización correspondiente " … con amplio criterio de equidad … " (art. 16). La comisión dictaría una resolución que confirmaría el dominio de dichos bienes a favor de los actuales poseedores. La confiscación se convierte, a partir de la indemnización en una especie de nacionalización. La Comisión incurre nuevamente en un principio de ilegalidad al disponer en el arto 36 que todos los gastos que demandare la aplicación del reglamento se cubrieran con los fondos de los mismos propietarios afectados. El decreto ejecutivo 0652 publicado en el R. o. # 0370 de fecha 28 Agosto de 1945 establece que el Director de Comercio Exterior será quien conozca de las funciones de control de propiedades bloqueadas. Probablemente, el volumen de los reclamos, a mas de otros factores conduce a la promulgación del decreto legislativo s/n publicado según R. O. # 815 de fecha 20 de febrero de 1947, mediante el cual se concede jurisdicción y competencia a la Corte Suprema de Justicia para resolver reclamaciones relativas a transferencias y adjudicaciones propiedades bloqueadas.

El acuerdo Ministerial 0044 publicado según R. O. # 0121 de fecha 10 de febrero de 1948, es de tipo meramente administrativo. Trata de disposiciones relacionadas con facultades asignadas al Director de Propiedades bloqueadas, las mismas que serían desempeñadas por el Liquidador – Guardalmacén, cargo creado el mismo afto. -El decreto legislativo s/n publicado según R. O. ti 0364 de fecha 14 de noviembre de 1953, restablece la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia para resolver reclamaciones relativas a transferencias y adjudicaciones de bienes bloqueados. El decreto se publica bajo una nueva presidencia del Dr. J. M. V. Ibarra, y es aparentemente generado a partir de una petición expresa al Congreso por parte de los herederos las sociedades "Saice" y "Sispe", propietarias de bienes confiscados, sobre los cuales el Ejecutivo en 1946, confirmó la adjudicación de los mismos a favor del Estado, pasando por alto la resolución de la Comisión legislativa que nulitaba la adjudicación.

Sobre la materia, en 1953 se establece por consiguiente, el retorno al orden de Derecho, aunque nuevamente se sigue disponiendo de fondos ajenos para el pago de las indemnizaciones en el arto 5 del precitado decreto.

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