Estudio de las Funciones de la Procuradur?a General del Estado
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La Constitución Política de la República del Ecuador y la Ley han creado una institución pública que controla los actos jurídicos y los contratos administrativos en todo lo relacionado con su legalidad, y es también protagonista de la defensa judicial del Estado y sus Instituciones. Aquella es la PROCUADURÍA GENERAL DEL ESTADO (PGE), institución a la que pertenezco y me enorgullezco en presentar este estudio.
1) MARCO JURÍDICO: la CONSTITUCIÓN POLÍTICA y la CODIFICACIÓN A LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO.
a) CONSTITUCIÓN POLÍTICA (CP).- En el Título X "DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL", Capítulo 2 se enuncia todo el
enunciado referente a esta Institución de Control Superior, resumido en tres artículos.
El artículo 214 expone su naturaleza jurídica, para lo cual presento la siguiente síntesis:
-Es un organismo autónomo, es decir, que tiene autonomía administrativa, financiera y tiene, además, personería jurídica.
-Por ende, no depende del Gobierno Central, ni de la Función
Ejecutiva del Estado.
– Su representante legal y judicial es el Procurador General del
Estado quien durará cuatro años en el mando.
El artículo 215 indica la principal atribución del representante de la
Institución y sus dos principales facultades:
– Es el representante judicial del Estado, esto significa que ante él se
deberán dirigir las demandas contra cualquier entidad dependiente de
la Función Ejecutiva.
-Por ser el Abogado del Estado Ecuatoriano, el Procurador General
podrá delegar sus funciones en la medida que indica la Ley Orgánica de
la Procuraduría General del Estado.
-Y, como Abogado del Estado, tienen rango de Ministro de Estado.
El artículo 216 enuncia las dos principales funciones de este dignatario:
– Patrocinar al Estado Ecuatoriano en todos los casos judiciales que
contra él o contra las instituciones públicas dependientes del Ejecutivo
se presenten ante los Juzgados y Tribunales de justicia, tanto nacionales
como extranjeros; y,
– Las demás funciones que por Ley le corresponden: Asesoría Jurídica a
las Instituciones Públicas y a los gremios; y, control de contratación
pública.
b) CODIFICACIÓN A LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO (LOPGE).
– Mediante el Registro Oficial No. 312 del martes 13 de abril del 2004 se publicó la Codificación de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado (para fines de esta obra la denominaré "Ley Codificada" o "Codificación de la LOPGE"), que rige actualmente, con la cual se recopiló la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 372 del jueves 19 de julio del 2001 y su Ley Reformatoria en el Registro Oficial No. 176 del 24 de septiembre del 2003. Esta Codificación derogó todas las anteriores Leyes, el artículo 585 de la Codificación del Código del Trabajo, así como las demás leyes que se le opongan. La Ley Codificada regula a este Organismo Superior de Control en 15 artículos, 7 disposiciones generales, 1 disposición transitoria y 2 finales. El primer artículo de la Ley Codificada determina la naturaleza jurídica de las Instituciones de Control:
“La Procuraduría General del Estado es un organismo público de control, con personería jurídica, patrimonio y fondos propios, autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, dirigido y representado legalmente por el Procurador General del Estado. Tendrá su sede en la Capital de la República y podrá establecer delegaciones distritales o provinciales, de acuerdo a sus necesidades administrativas." Analizando su naturaleza, tenemos:
a) Es un organismo público porque forma parte de una de las Funciones de Estado que es la de Control. b) Es autónomo en su administración porque por el hecho de ser una Entidad Superior de Control no debe depender de la Función Ejecutiva ni de ninguna otra de las Funciones del Estado, es decir, que para controlar no puede ser juez ni parte de las demás Funciones, por ende, de sus entidades. c) Como consecuencia de su autonomía, es una entidad que debe gozar de personería jurídica (se defiende por sí sola) y gozar de patrimonio propio y fondos propios (sus ingresos dependen en su gran mayoría de los derechos que cobra por la emisión de informes o control a priori de la contratación pública que nace de una licitación, artículo 110 de la Codificación a la Ley de Contratación Pública). En este mismo artículo se determina la representación legal de la Institución, a cargo del Procurador General del Estado, ratificando así lo enunciado en el artículo 214 de la Constitución Política. Finaliza el artículo primero de la Ley Codificada determinando que la sede de la Procuraduría es Quito, pero extiende su poder en establecer delegaciones distritales o provinciales en todo el territorio de la República del Ecuador.
Con esta disposición el Procurador General del Estado tiene facultad para agilitar su administración de control legal y patrocinio del Estado en todo el territorio nacional, cumpliendo así con dos de los objetos de la Ley de Modernización del Estado Ecuatoriano, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada (promulgada como Ley No. 50, publicada en el Registro Oficial No. 349 del 31 de diciembre de 1993), prescritos en sus artículos 1 "Objeto" letras "a" y" b" que desembocan en la delegación de atribuciones prescrita en el artículo 35 del mismo cuerpo legal los cuales dicen:
"Art. 1.- Objeto.- La presente Ley tiene por objeto establecer los principios y normas generales para regular:
a) La racionalización y eficiencia administrativa; b) La descentralización, la desconcentración y la simplificación; Art. 35.- Delegación de atribuciones.- Cuando la importancia económica o geográfica de la zona o la conveniencia institucional lo requiera, los máximos personeros de las instituciones del Estado dictarán acuerdos, resoluciones u oficios que sean necesarios para delegar sus atribuciones. En estos documentos se establecerá el ámbito geográfico o institucional en el cual los funcionarios delegados ejercerán sus atribuciones. Podrán, asimismo, delegar sus atribuciones a servidores públicos de otras instituciones estatales, cumpliendo el deber constitucional de coordinar actividades por la consecución del bien común."
El Reglamento Orgánico Funcional de la Procuraduría General del Estado publicado en el Registro Oficial No. 657 del 6 de septiembre del 2002, en su artículo 13 determina las facultades de los directores distritales, en 10 puntos, entre los que se destacan:
13.2 recibir citaciones, notificaciones y demás providencias judiciales; 13.3 presentar y contestar las demandas formuladas contra el Estado, asistir a juntas y audiencias de conciliación; 13.4 elaborar escritos en defensa del Estado; 13.5 vigilar los juicios contra instituciones con personería jurídica; 13.6 absolver consultas al sector público o privado colegiado; y , 13.7 emitir informes a los contratos públicos en armonía con lo establecido en la Codificación de la Ley de Contratación Pública. Actualmente, la Procuraduría General del Estado tiene 5 Delegaciones Distritales (denominadas por la Institución como Direcciones Regionales) que funcionan en la provincia del Guayas (con extensión del control a las provincias de Los Ríos, El Oro y Galápagos); en Manabí, en Chimborazo, en Azuay y Loja.
2) FUNCIONES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO. Esta entidad de control tiene cuatro grandes funciones delimitadas:
1.- EL PATROCINIO DEL ESTADO: Capítulo 11, artículo 5 de la LOPGE.
2.- EL CONTROL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, Capítulo III.
3.- LA ASESORÍA LEGAL o ABSOLUCIÓN DE CONSULTAS. Art.3, e.
4.- LA REGLAMENTARIA. Art. 3 letras k y 1.
2.1.- EL PATROCINIO DEL ESTADO.-
Es la más notoria de la funciones de esta entidad de control superior, determinada en el Capítulo 11, desde el artículo 5 de la Codificación de la LOPGE. Aquí la PGE ejerce un control concurrente de los juicios ya sean propuestos por el Estado y por las Instituciones Autónomas, así como los iniciados contra el Estado y las mencionadas instituciones. Su patrocinio se lo puede dividir doctrinariamente en Patrocinio Directo y Patrocinio Indirecto.
El Patrocinio Directo es cuando la PGE interviene en la causa judicial como actora o demandada y son los casos relativos a la defensa de los intereses del Estado a través de los Ministerios de Estado o de las entidades dependientes o adscritas a la Presidencia de la República o a los Ministerios. No obstante existir la exigencia legal de defender al Estado de parte de la PGE, no exime a los representantes de los organismos no autónomos (sin personería jurídica) de contratar abogados para que colaboren con la Entidad de Control Superior en la defensa de las causas. El Patrocinio Indirecto escuado la PGE supervisa las causas judiciales en las que son parte las Instituciones Públicas con personería jurídica tanto dentro del país como en el exterior. (Arts. 3 letra c y 5 letra c). Sin embargo de lo cual, el Procurador General del Estado puede decidir intervenir directamente en la defensa cuando así lo considere necesario. En la práctica, la mayor consideración del Procurador para apoyar la defensa de una entidad con personería jurídica es por la cuantía de la demanda. Al Procurador General del Estado, como el abogado del Estado, le corresponde: