El Derecho a la Pensión como Derecho Social y su expectativa de Reconocimiento…

 …a través del Proceso Contencioso Administrativo: Análisis, Crítica y Comentarios a la Resolución Defensorial N? 024-2007/DP.

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 Breve análisis acerca de los aspectos positivos y negativos de la regulación autónoma del proceso contencioso administrativo, para, más adelante, abordar el proceso de justicia administrativa en relación a los derechos pensionarios de los ciudadanos que llegan a sede judicial, activando el proceso contencioso administrativo, con base en un estudio de la Resolución Defensorial Nº 024-2007/DP, que aprueba el Informe Defensorial Nº 121: “Propuestas para una reforma de la Justicia Contenciosa-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”.

SUMARIO: I.- Marco introductorio: La LPCA y el derecho a la pensión reclamado en sede judicial. II.- Aspectos controvertidos del proceso contencioso administrativo a la luz de la Resolución Defensorial Nº 024-2007/DP: 1. La duración real del proceso administrativo o contencioso administrativo. 2. La recurrente terquedad de los administrados de no recurrir a los abogados antes, durante y después del procedimiento administrativo como paso previo para el contencioso de la Administración: ¿el lado oscuro de la fuerza? 3. Falta de especialización de los juzgadores contenciosos administrativos (con fortuna, donde los hay) y ausencia de juzgados de contienda de la Administración dedicados íntegramente a dicha función judicial (donde, «para variar» no los hay): ¿Cuándo lo accesorio, sigue negativamente, a lo principal? 4. Intervención del Ministerio Público: ¿la espera, desespera? 5. El uso restringido de las pruebas de oficio-el caso de los artículos 27 y 29 de la LPCA. 6. La utilización de las excepciones como mecanismos distractores del interés del justiciable por el proceso. 7. Cumplimiento de sentencias favorables al justiciable ¿esperando las calendas griegas? o como se dice en la actualidad ¿cuándo se acabe la botella de aceite? III. Notas finales.

I.- MARCO INTRODUCTORIO: LA LPCA y EL DERECHO A LA PENSIÓN RECLAMADO EN SEDE JUDICIAL:

Desde que el proceso contencioso administrativo o proceso administrativo se liberó en nuestro país -a partir de su regulación autónoma con la Ley que lo recepciona, es decir la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, más conocida por la Ley Nº 27584 o abreviando LPCA- de sus iniciales ataduras procesales civiles con las que había sido previsto en nuestra realidad judicial, se ha avanzado a paso de gigante en el tema de la justicia administrativa en el marco de prevalencia del ciudadano y de sus derechos en tanto persona.

Dichos pasos se hacían necesarios e imprescindibles en un país como el nuestro, signado con la tradición de los privilegios del Estado frente al ciudadano, privilegios afirmados desde la autotutela, poder de la Administración del que goza y hace uso para cumplir sus fines, prerrogativa concedida constitucionalmente a través del artículo 44 de la lex superior; privilegios que por sí no son objetables, sino cuando son adversos a los ciudadanos.

De allí pues, el proceso iniciado por el ciudadano contra el Estado a partir de dicha norma ha recuperado los bríos con los que inicialmente y con entusiasmo se esperaba que actuase de modo originario, aún cuando el legislador lo había recepcionado por vez primera en su norma de desarrollo de la institución, reiteramos, en el código adjetivo de las relaciones privadas, esto es en el CPC, dejando tras dicha acción una señal de frustración poco fácil de disimular en la doctrina y con mayor razón en la realidad del diario litigar.

Como apuntamos, tal recepción en el cuerpo privado no hizo más que agudizar los temores respecto del papel de un proceso que si bien podía ser iniciado por los ciudadanos en tanto sujetos privados –argumento simplista para considerar su inclusión en el CPC- tenía al Estado y a sus dependencias como partes pasivas del mencionado proceso.

Dicho temor se confirmó en la realidad del diario litigio donde no sólo las mismas partes, sino también los abogados e inclusive los juzgadores y demás auxiliares de justicia se veían atados de manos para llevar a buen tránsito y feliz término, un proceso encasillado en las reglas generales de los procesos abreviados del CPC, los de más larga duración, superados sólo por el proceso de conocimiento y prevalentes sobre el de corte sumarísimo.

Empero, a pesar de su regulación autónoma y de sus bondades y felices efectos de esta herramienta procesal novísima alcanzada al ciudadano, esta norma dada durante el gobierno del patricio Valentín Paniagua, todavía necesita que se le dé el impulso necesario para acometer con responsabilidad y dignidad su destacado papel en la defensa de los derechos fundamentales de la persona, en cuya dirección ha sido concebido.

Una vez visto todo lo ateniente a la LPCA, pasemos a dedicarnos, aunque in brevis al derecho a la pensión como derecho ciudadano. En principio y para tener un conocimiento cabal del tema a tratar, esto es, la conexidad entre los derechos pensionarios y el proceso contencioso administrativo, precisar debemos que el derecho a la pensión es un derecho social que goza de una naturaleza programática en el texto de la Constitución.

El hispano FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ escribe a este respecto: “Para alcanzar el carácter de verdaderos derechos necesitan [los derechos sociales] un tratamiento complementario por parte del legislador ordinario, que es quien ha de precisar el contenido de los mismos cuyo disfrute corresponda a los ciudadanos individualmente considerados o a grupos determinados de ellos concretamente definidos. Será entonces, a partir del momento en que el legislador ordinario los concreta y perfecciona, y no antes, cuando se convertirá en obligación en sentido estricto, susceptible como tal de ser exigida por los ciudadanos, lo que, en el nivel constitucional, constituye simplemente un deber genérico de los poderes públicos”.

Con ello queremos decir que su sola recepción en la norma normarum no genera por sí mismo un mandato de actuación inmediata de parte de los poderes públicos; sino que, hace falta mecanismos legales para configurar, para amoldar dicho derecho; esfera de actuación que se delega al legislador no constitucional sino ordinario, siempre y cuando no lesione su contenido esencial consistente en:

a) El derecho de acceder a una pensión,
b) El derecho a no ser privado con arbitrariedad de ella; y,
c) El derecho a una pensión mínima vital.

Estos tres son los límites del accionar del Parlamento y de la persona que actúa en dicha sede en calidad de representante nuestro, el legislador nacional, para crear, regular, o en último caso, modificar dicho derecho.

Vistos la LPCA y el derecho a la pensión de modo independiente, uno del otro, distingamos el camino de exigencia jurisdiccional de dicho derecho o canal procesal del mismo. Exponemos que la defensa del contenido esencial del derecho a la pensión es exigible judicialmente sea a través del proceso constitucional del amparo, que para ello obra como vía residual y hasta «heroica» -empleando las palabras del constitucionalista argentino SAGÜÉS- o del cumplimiento, que también goza de excepcionalidad en su uso; pero más que nada, a partir de las STC Nº 1417-2005-AA/TC (Anicama Hernández vs. ONP) y STC Nº 0168-2005-PC/TC (Villanueva Valverde vs. ONP) expedidas con alcances vinculantes a fin de garantizar un uso razonable de los procesos constitucionales en materia previsional, dicha exigencia judicial toma como nota natural el proceso contencioso administrativo o proceso administrativo.

Nos interesa dirigir nuestros comentarios, tras haber visto la LPCA y el derecho a la pensión en solitario así como el cauce procesal como enlace entre lo sustantivo de uno y lo procesal del otro, al tema real del proceso de justicia administrativa en relación a los derechos pensionarios de los ciudadanos que llegan a sede judicial activando el proceso administrativo o contencioso administrativo.

Tal es el motivo que nos obliga a alcanzar al lector, por medio de estas líneas que esperamos le sean provechosas e inviten al debate y a la reflexión sobre un tema social –y no meramente jurídico- de amplia vigencia y cometido, algunos comentarios a razón de la Resolución Defensorial Nº 024-2007/DP, del 05 de junio de 2007 que aprueba el Informe Defensorial Nº 121: “Propuestas para una reforma de la Justicia Contenciosa-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia”, donde se analiza el apremiante tema de la justicia de contienda administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia.

II.- ASPECTOS CONTROVERTIDOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO A LA LUZ DE LA RESOLUCIÓN DEFENSORIAL Nº 024-2007/DP:

Verdad de Perogrullo es la de estimar que todo proceso ha surgido como la búsqueda de soluciones claras y directas frente a una controversia social. En tal sentido la intervención del Derecho, que es posterior al hecho o situación que «enciende» el conflicto; es también y a la vez, aunque resulte contradictorio, anterior a él al establecer reglas o pautas actuativas para dirigir o canalizar la afrenta dada en el ámbito de las relaciones sociales. Dicha intervención se materializa en el proceso. De esta busca de dar solución a los problemas con connotación jurídica surgidos en el tejido social, no escapa nuestro proceso contencioso administrativo regulado prudentemente con la LPCA por el brillante legislador que le concibió en el año 2001.

Y resulta tal el sentido del que viene programado, que producto de ello es inobjetable negar o eludir su carácter de auxilio ciudadano allí donde el procedimiento administrativo agota todos sus esfuerzos dedicados a la consecución armoniosa de los intereses públicos junto a los derechos de las personas; allí donde la audacia del agente público puede más, sobrepasando todas las atribuciones que le han sido otorgadas cayendo en arbitrariedad de la que «gozará» (si cabe presentar el término en tal sentido, de allí las comillas) en sus implícitos efectos nocivos el ciudadano, es decir todos y cada uno de nosotros.

Hoy existen herramientas, que no las había antes en su justa medida y dimensión, para controlar la acción de la Administración respecto de sus potestades regladas y discrecionales; más aún, respecto de éstas que de aquellas.

El mismo procedimiento administrativo regulado desde la Ley Nº 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General o brevemente LPAG, es una de esas herramientas ciudadanas del Derecho para hacer frente a la Administración; empero esto es un filtro de actuación administrativa (endo-actuación) que el propio Administrador fácilmente rehuye, motivando que se acuda al contencioso o proceso administrativo como última fuerza jurídica y social que, cuando el actuar o el omitir no sea el que venga desde la Constitución, la Ley y los reglamentos, el juzgador tendrá la obligación y el deber de repeler, en tanto figura que garantiza independencia en el actuar al momento de decidir sobre el derecho controvertido sometido a su conocimiento, dada su condición de tercero imparcial.

Como pone en énfasis la propia Defensoría del Pueblo en su resolución sujeta a comento, el valor del proceso contencioso se nota a primera y de modo definitivo en su calidad instrumental, al ser un mecanismo donde se obtiene el pronunciamiento (independiente de que el mismo sea favorable o no) respecto de las demandas de los ayer administrados, valor creciente cuando de los derechos previsionales de ellos se trata; demandas que se inician por la conducta renuente de la Administración pensionaria en reconocer en sede administrativa dicho derecho, en dar la razón –que ya la tiene, en los hechos así como en el derecho- al administrado. Nos dice la Defensoría:

“(…) Importancia de la justicia contencioso-administrativa: Para la Defensoría del Pueblo, el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales de esta especialidad es particularmente importante pues se trata de instancias competentes para pronunciarse sobre las demandas de los administrados, mediante las cuales impugnan las actuaciones administrativas que –en su opinión- afectan sus derechos. De modo particular, son órganos que conocen controversias sobre materia pensionaria, en las cuales las partes demandantes son personas con más de 60 años de edad (…)”

En la Resolución Defensorial Nº 024-2007/DP, del 05 de junio de 2007, aprobatoria del Informe Defensorial Nº 121, rotulado “Propuestas para una reforma de la Justicia Contenciosa-Administrativa desde la perspectiva del acceso a la justicia” se han identificado varios problemas de los que adolece nuestro proceso contencioso administrativo en relación a las materias propias de la relación de conflicto ciudadano-Administración Pública que sustenta dicho proceso, dentro del cual se identifica la materia previsional estatal que representa la mayor carga que afrontan los juzgados correspondientes –donde los hay- o en su defecto, los que hacen sus veces (Juzgados Civiles o en todo caso Juzgados Mixtos); carga que impide cumplir a cabalidad los fines del propio proceso y sobre las que haremos algunos apuntes, unos a título de comentario y otros por la vía del análisis y la crítica.

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