Ley de Equidad Tributaria Violenta Garantías Constitucionales:

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Limita el Derecho a la Defensa y a la Tutela Efectiva

 El 16 de diciembre del 2007 el Presidente de la República remitió el proyecto de Ley de Equidad Tributaria, para conocimiento, resolución y aprobación de la Asamblea Constituyente, que contenía el propósito claro de una reforma profunda a nuestro sistema tributario. Entre estas se advertían un sinnúmero de normas que violan, no solamente disposiciones expresas de carácter constitucional, sino principios consagrados por el ordenamiento jurídico contenidos en la Carta Política, vigente a la fecha (Constitución 1998). Violentando derechos inherentes a la naturaleza misma del ser humano, por lo que requería de una indispensable depuración. Proceso necesario para evitar la colisión de una norma de jerarquía inferior con la Carta Política, y la “derogatoria” de garantías fundamentales de carácter Constitucional, fruto de conquistas del hombre. A pesar de tales advertencias, con una ligereza inusitada, pocas veces vista, esta se promulgó en el Registro Oficial del 29 de Diciembre del 2007, (13 días después).

La Mesa de Legislación y Fiscalización emitió su primer informe el 18 de Diciembre y el Informe Final, el 27 del mismo mes. El Pleno de la Asamblea Constituyente, lo aprobó el 28 y finalmente, se promulgó el 29.

La norma objeto de nuestro comentario, exige una caución para acceder a la administración de justicia, en fase jurisdiccional tributaria. En el evento de no rendirla, el órgano jurisdiccional competente no solo que no acepta la acción deducida sino que, el administrado como consecuencia de ello, queda en estado de indefensión. Tanto la Carta Política (1998), vigente a la fecha de promulgación de la Ley de Equidad Tributaria, como la posterior (2008), consagran como derecho fundamental de los ecuatorianos, la tutela efectiva judicial y para ello, se garantiza el pleno y total acceso a la justicia. La norma objeto de nuestro comentario condiciona el acceso a la justicia, al otorgamiento de una caución, caso contrario, está vedada la posibilidad de someter a conocimiento del órgano jurisdiccional su pretensión y por ende, su derecho a la tutela efectiva judicial desaparece.

El proyecto inicial remitido por el Ejecutivo contemplaba que el monto de la garantía que el accionante debía de rendir para acceder a la administración de justicia, ascendía al 20% de la cuantía de la demanda:

PROYECTO REMITIDO POR EL EJECUTIVO

A continuación del Art. 233, agréguese el siguiente: “Art. (…) Afianzamiento.- Las acciones y recursos que se deduzcan contra actos determinativos de obligación tributaria, procedimientos de ejecución y en general contra todos aquellos actos y procedimientos en los que la administración tributaria persiga la determinación o recaudación de tributos y sus recargos, intereses y multas, deberán presentarse al Tribunal Distrital de lo Fiscal con una caución equivalente al 20% de su cuantía.

La caución se cancelará por el Tribunal o Sala Especializada de la Corte Suprema de Justicia si la demanda o pretensión es aceptada totalmente; en caso de aceptación parcial el fallo determinará el monto de la caución que corresponda ser devuelto al demandante y la cantidad que será entregada a la administración tributaria demandada, perjudicada por la demora; si la demanda o la pretensión es rechazada en su totalidad se entregará a la administración tributaria perjudicada por la demora, el valor total de la caución.

Esta caución es independiente de la que corresponda fijarse por la interposición del recurso de casación, con suspensión de ejecución de la sentencia o auto y de la de afianzamiento para hacer cesar medidas cautelares y se sujetará a las normas sobre afianzamiento establecidas en este código.

El Tribunal no podrá calificar la demanda sin el cumplimiento de este requisito, teniéndose por no presentada y por consiguiente ejecutoriado el acto impugnado, si es que dentro del término de quince días de haberlo dispuesto el Tribunal no se la constituyere.”

En el primer informe de la Comisión de Legislación y Fiscalización se recoge la propuesta del ejecutivo y se somete a consideración de los Asambleístas. Recién en el segundo informe aprobado el 27 de diciembre, se efectúa un pronunciamiento por parte de este órgano y se sugiere la disminución del monto de la caución al 10%. Observación con la que, finalmente, se aprobó y luego de su vigencia, así se aplica. Hoy en la práctica diaria se exige a los litigantes, administrados o sujetos pasivos de obligaciones tributarias, presentar una caución equivalente al 10% del monto de las impugnaciones deducidas ante los Tribunales Distritales de lo Fiscal.

Luego de este brevísimo antecedente, en la parte sustantiva, es necesario mencionar que, entre los derechos fundamentales de las personas, consagrados en la Constitución anterior, vigente al momento de aprobación y vigencia del ordenamiento legal objeto de nuestro comentario, el artículo 23, destacaba el derecho al Debido Proceso. El artículo 24, Ibídem, en el desarrollo de los elementos que deben integrar el Debido Proceso, en su ordinal 10º, señalaba lo siguiente:

“Art. 10.- Nadie podrá ser privado del derecho de defensa en ningún estado o grado del respectivo procedimiento…”

Reforzando lo anteriormente señalado, el mismo artículo cita en el ordinal 17º, que toda persona debe tener libre acceso a los organismos judiciales a efectos de lograr de estos la tutela efectiva de sus derechos, sin que en ningún caso, quede en indefensión.

…“ 17. Toda persona tendrá derecho a acceder a los órganos judiciales y a obtener de ellos la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, sin que en caso alguno quede en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley.”…

De tal manera que, resulta garantía sustancial de las personas, el debido proceso y entre los elementos sustanciales para que este se pueda consagrar plenamente, resulta fundamental el acceso a la justicia, y que este no se encuentre bajo ningún concepto condicionado o limitado de alguna manera. De tal suerte que, esta garantía constitucional se consagra cuando se permite el libre acceso a la justicia. Tutela efectiva que está derivada, a su vez, en la tutela administrativa y jurisdiccional. La norma constitucional que, finalmente, cierra este círculo es el artículo 196 de la Carta Política, que textualmente señalaba lo siguiente:

“Art. 196.- Los actos administrativos generados por cualquier autoridad de las otras funciones e instituciones del Estado, podrán ser impugnados ante los correspondientes organismos de la función judicial, en la forma que determina la Ley…”.

La novísima Carta Política, aprobada en el 2008, que cobró vigencia con posterioridad a la ley objeto de nuestro comentario, trae normas similares, que citaremos para su adecuada revisión. Con la clara diferencia, en el énfasis que el nuevo ordenamiento legal impone a los derechos individuales, reconociéndoles un valor jurídico superior:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR 2008

Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:

4. Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos ni de las garantías constitucionales.
5. En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación que más favorezcan su efectiva vigencia.

8. El contenido de los derechos se desarrollará de manera progresiva a través de las normas, la jurisprudencia y las políticas públicas. El Estado generará y garantizará las condiciones necesarias para su pleno reconocimiento y ejercicio.

Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos.

9. El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución.

El Estado será responsable por detención arbitraria, error judicial, retardo injustificado o inadecuada administración de justicia, violación del derecho a la tutela judicial efectiva, y por las violaciones de los principios y reglas del debido proceso.

Art. 75.- Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley.
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:

7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:

a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento.

Art. 173.- Los actos administrativos de cualquier autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como ante los correspondientes órganos de la Función Judicial.

…