La Justicia Administrativa en la Reforma Constitucional
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La última reforma constitucional, cumplida en diciembre de 1992, la segunda que se hace a la Constitución vigente desde hace catorce años, se concentró en la función judicial y su propósito fue modernizar la administración de justicia.
Existen panegiristas y opositores a la citada reforma, la que por ser tan reciente no puede ser juzgada con la objetividad que la aplicación de la norma precisa, especialmente para determinar su validez y vigencia ante la realidad social. Lo que nadie podrá negar es que el cambio fue resultante de la necesidad de una administración de justicia transparente, ágil y eficiente, como aplicación de los altos fines del derecho, demandada por la colectividad. La aplicación de la reforma, entre otras novedades, provocó la descentralización de la justicia administrativa, lo que se concretó en la creación de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo y Fiscal.
No es el propósito de este artículo analizar la reforma constitucional o referir la historia, marco conceptual y bases doctrinarias de la justicia administrativa, la finalidad está en explicar como operan los tribunales distritales en el régimen de transición resultante de los cambios, señalando breves antecedentes que ilustren mejor el tema central y su concordancia con la legalidad establecida.
EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La Constitución vigente, antes de la última reforma, en el artículo 98, ponía entre los órganos de la función jurisdiccional el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, manteniendo así la institucionalidad creada en la Constitución de 1967.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo era un órgano independiente de la Corte Suprema de Justicia, con competencia en todo el territorio nacional y sede en Quito, su organización y funcionamiento se sujetaba a la ley especial y los magistrados tenían las mismas facultades, prerrogativas y responsabilidades que los Ministros de la Corte Suprema de Justicia.
Según disponía el artículo 96, inciso tercero, de la Constitución de 1979, todo acto administrativo generado por la administración central, provincial, municipal o de cualquier entidad autónoma reconocida por la Constitución y leyes, podía ser impugnado ante los Tribunales Fiscal y de lo Contencioso Administrativo, en la reforma, ahora es el artículo 97 y la impugnación es para los órganos de la Función Judicial.
La norma citada era similar a la que constaba en la Constitución de 1967, en el artículo 215, que fijaba, como atribución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el conocer las impugnaciones que las personas hicieren contra los reglamentos, actos y resoluciones de la administración pública o de las entidades semi-públicas, para resolver acerca de la ilegalidad o inaplicabilidad de las mismas; además, le correspondía conocer y resolver sobre las violaciones a la Ley de Carrera Administrativa.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL
La Ley número 20, publicada en el Registro Oficial número 93, del 23 de diciembre de 1992, contiene las reformas constitucionales que se encuentran vigentes, habiéndose codificado la Carta Fundamental, ésta se encuentra publicada en el Registro Oficial número 183 del 5 de mayo de 1993, articulado que usaremos para efectos de este trabajo.
La codificación contiene las disposiciones transitorias, en aplicación de las cuales se crea, en la Corte Suprema de Justicia, una Sala Administrativa, integrada con cinco magistrados; en tanto que para conocimiento de las causas en materia contenciosa administrativa dispone que habrán Tribunales Distritales, designados por la Corte Suprema de Justicia.
LOS TRIBUNALES DISTRITALES
La décima disposición transitoria de la Constitución ordena que "PARA EL CONOCIMIENTO DE LAS CAUSAS EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA HABRA LOS SIGUIENTES TRIBUNALES DISTRITALES:…", éstos son tres, el número 1 con sede en Quito, integrado por dos salas; y con sala única, el número 2 con sede en Guayaquil; el número 3 con sede en Cuenca y el número 4 con sede en Portoviejo.
La reforma estableció los Tribunales Distritales como parte de la Función Judicial, eliminando la autonomía jurisdiccional de que había gozado la justicia administrativa, resolviendo así el debate académico, entre juristas, sobre si el ejercicio de la función de resolver los conflictos entre la administración pública y los administrados debe ubicarse como otorgada a la propia administración, a tribunales separados de ella, ó a tribunales judiciales.
Afirman lo anterior las disposiciones transitorias décimo primera, décimo segunda y décimo tercera, pues todas ellas confían a la Corte Suprema de Justicia facultades para establecer los Tribunales Distritales, determinar su jurisdicción, crearlos o suprimirlos y nombrar los Magistrados que los integran.
LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El control de la legalidad, prevenir y proteger al ciudadano del exceso del poder y el abuso de las facultades por la administración pública, es función esencial del Estado de Derecho. El Estado contemporáneo, a raíz de la Revolución Francesa, recibió el beneficio de que el Estado, su administración y su gobierno, no están exentos de responsabilidad y el ejercicio de la función pública es un servicio a la colectividad, como bien lo establece el artículo 39 de la Constitución ecuatoriana, principio de orden universal, que acogió y aplicó la comunidad jurídica internacional y sus miembros individualmente.
La jurisdicción Contencioso Administrativa, en las Constituciones Ecuatorianas, estuvo entre las funciones que tenía el Tribunal de Garantías Constitucionales, en la Constitución de 1945, o en las atribuciones del Consejo de Estado, en la Constitución de 1946; encontrándose normas antecedentes en las Constituciones que se dictaron a partir de la Revolución Juliana, donde se pretendió modernizar la administración pública, con especial énfasis en materia económica, aplicando los principios establecidos en el párrafo anterior. Se configura con personalidad propia en la Constitución de 1967, que en el Título IX, Capítulo II, artículos 213 a 216, consagró la jurisdicción especial de lo contencioso, creando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo que ubicaba a nuestro país en la moderna concepción de que la voluntad administrativa no es facultad omnímoda y que los actos de ella pueden ser impugnados ante la justicia administrativa, consolidando el Estado de Derecho en la más pura y firme vocación democrática, conceptos propuestos por los doctores Armando Emilio Grau y Miguel Angel Bercaitz² que aseguran así el control de la legalidad y eficiencia de los actos administrativos. La reforma constitucional ha trastocado esta situación y en el texto vigente no aparece lo contencioso administrativo que, por el contrario, fue expresamente derogado por el legislador constitucional.
LA LEY DE LA JURISDICCION
La norma secundaria aplicable, según la disposición transitoria décimo quinta de la reforma constitucional, es la LEY DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA.
La ley citada fue expedida el 28 de febrero de 1968, por la Comisión Legislativa Permanente, como la Ley 035-CL, siendo presidente del órgano legislativo el Dr. Oswaldo González C. y Secretario Abogado el Dr. Angel Merino Vallejo; se completó con esta norma secundaria la aplicación de lo que mandaba la Constitución de 1967. El Ejecútese,con fecha 15 de marzo de 1968, lo puso el Dr. Otto Arosemena Gómez, Presidente Constitucional de la República y dio fe, en calidad de Secretario General de la Administración Pública, el Dr. Ramón Vela Cobos. Fue publicada en el Registro Oficial número 338 del 18 de marzo de 1968.
Son cuatro las reformas hechas a la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa, todas se provocaron en gobiernos militares; las dos primeras se dieron en la dictadura del Gral. Rodríguez Lara, con once días de diferencia entre una y otra, la primera de ellas apareció en el Decreto Supremo 1077, publicado en el Registo Oficial número 392, del 17 de septiembre de 1973 y la segunda se dictó en el Decreto Supremo 1065-A, publicado en el Registro Oficial 668 del 28 de octubre de 1974, se orientan a la organización del Tribunal en salas; ampliando su atribuciones y deberes y determinando el tipo de delito penal para los funcionarios o empleados que retardaren, rehusaren o se negaren a cumplir las resoluciones del Tribunal.
El Decreto Supremo 1065-A, fue interpretativo de la competencia del Tribunal para conocer y resolver sobre las demandas de prescripción de créditos originados en decisiones firmes de la Contraloría.
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