Ordenanzas de los Cabildos de Quito y Guayaquil

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I.- INTRODUCCIÓN .-

Hoy es evidente que los estudios e investigaciones sobre la realidad e instituciones indianas, han logrado un progreso tan considerable, que cada día se va haciendo más asequible el tener una visión de conjunto más coherente y a la vez más certera1, sin que esto signifique apuntar, siquiera, que no quede mucho por estudiar, como le es notorio a cualquier especialista ante el incalculable material de archivo o fuentes, que permanece intocado o parcialmente utilizado en territorio americano y en España.

Entre nosotros, a nivel nacional, el estudio histórico jurídico del período indiano, o de dominio español, sigue todavía bastante incipiente por ausencia de especialistas y que además publiquen, lo cual motiva que cualquier análisis circunstancial o con pretensiones, salvo rara excepción, no cuente con un sólido y adecuado manejo de las fuentes2, y con frecuencia, al tratarse de instituciones netamente jurídicas, no siempre se ha enfocado con la precisión terminológica debida, lo que ha motivado, incluso, como es natural, confusiones elementales. Con esta preocupación vamos ahora a analizar las Ordenanzas municipales de las dos ciudades más importantes del siglo XVI en el Reino de Quito3 –o Provincia Mayor de Quito–, cuyos textos conservamos, afortunadamente.

No cabe duda que el Cabildo o Municipio tiene una importancia fundamental en el Nuevo Mundo, por ser, de hecho y de derecho, la institución inicial en la que se centra el gobierno real y político durante el primer instante de la conquista americana s . En cierto modo, de la misma manera que Roma integra un imperio fundando o Ordenanzas de los Cabildos de Quito y Guayaquil o asimilando ciudades, cuya máxima pretensión es imitar a la ciudad de Roma, en las Indias, al menos durante las primeras décadas del siglo XVI, los castellanos establecen ciudades como asentamientos y puntos de partida para la expansión, en la cual residirá el Adelantado o Gobernador con los primeros vecinos que no pocas veces vienen a ser los miembros de las huestes 6 . Tendrá que correr el siglo XVI, para que se de una administración organizada.

En lo que aquí y ahora nos interesa, destacamos que junto al grupo humano mayor o menor que en el inicio aglutina una ciudad, es el derecho el que le da su sustento para que se integre formalmente en la estructura del Estado, pues en palabras de un autor clásico, es "Ayuntamiento de personas señaladas para el gobierno de la república, como lo son la Justicia y Regidores. Y la casa y lugar en que se juntan". El Cabildo o Municipio de los primeros instantes es realmente representativo para la concepción de su tiempo, con autoridad y poder recibido por expresa voluntad del Monarca.

A estas alturas la doctrina sostiene, como opinión común, el haberse producido en América una revitalización del municipio castellano, vigoroso durante los siglos XII y XIII por la pugna de poder: nobleza-ciudades-corona, y decaído en los siglos siguientes cuando los monarcas, ganadores en la pugna, logran imponer sus leyes y sus funcionarios.

La sorprendente novedad americana y la habitual exigencia de vida social, política y económica reclamaron de inmediato una estructura, y es indiscutible que la mejor solución era el municipio. "Para lo que pudiéramos llamar el estado llano de los colonizadores –dice Ots Capdequí–, fue el Consejo Municipal de la Ciudad el órgano adecuado para dar curso a sus aspiraciones sociales, así como el punto de apoyo necesario para hacer frente, de una parte, a los privilegios señoriales excesivos de los grandes descubridores y sus descendientes y, de otra, a los abusos de poder de las propias autoridades de la Corona.

Ese esplendor y revivir municipal que es característico de las dos terceras partes del siglo XVI, comenzará a declinar ante la presión fiscal que siente Felipe II, y que por sugerencia del Consejo de Indias le mueve a la venta de oficios en las Indias". Tan grave fue el golpe para el Cabildo, que prácticamente va a quedar muy desvirtuado en manos de grupos ya no plenamente representativos de las ciudades, sino de minorías en búsqueda de poder o de prestancia social. Situación en la que va a quedar hasta los albores de la Independencia, en que revive la vitalidad muncil.

Otro punto de coincidencia de la doctrina ha sido el observar como el Cabildo indiano careció de un cuerpo orgánico de leyes que, en líneas generales al menos, perfilase los rasgos esenciales de la institución capitular, de ahí que solamente se den normas aisladas y complementarias a un funcionamiento que era fundamentalmente basado en la costumbre, y cada cabildo se rigiera por las propias ordenanzas", razón por la cual vemos como en las actas de los cabildos americanos se insiste, cuando no se tienen dichas ordenanzas, en que se hagan, algo reiterativo en tantas sesiones hasta que por fin se las logre.

Por último, en esta rapidísima visión general del municipio, y aproximándonos a la finalidad directa del presente trabajo, cabe señalar en el cabildo indiano la capacidad legislativa, que por derecho propio le compitió desde el primer instante de su presencia en América.

Como ha precisado Salvat: "el Cabildo, cabeza de la república, tenía facultad legislativa propia, no delegada del rey, lo que permitía resolver de inmediato todos aquellos asuntos de menor gobierno que se presentaban en la vida de la ciudad y en sus ámbitos, aunque por la gravedad que presentaba esta potestad reservada, fuera exigible la confirmación de lo determinado ya sea por las autoridades territoriales o por el Rey", es decir, "se advierte del examen de la legislación del Cabildo la existencia de diversas formas de ley: una, que constituye propiamente ordenanza; otra, en que el Cabildo colegisla con la autoridad real; y, por último, toda la gama de mandatos sueltos que son la forma ordinaria de legislación".

II. ORDENANZAS

Una vez realizada la fundación de una Ciudad o Villa en el Nuevo Mundo, y confirmado su Cabildo, lo primero que nos ofrecen las múltiples Actas capitulares, son las reglamentaciones urbanas que tratan de encauzar la vida ordinaria de sus vecinos y moradores: trazado de calles, concesión de solares, limpieza, abastecimientos imprescindibles, etc. Es decir, el Cabildo entra en funciones y en el ejercicio de su capacidad legislativa para regular la estabilidad y futuro desarrollo.

Si el Rey, el Consejo de Indias, Virreyes, Gobernadores y Audiencias -en aquella parte que se les concede competencia- en principio, dispondrán las normas generales de gobierno, también el Cabildo, como último eslabón de autonomía legislativa, tiene capacidad de dar normas locales.

Siendo ordinario y común la regulación de lo que podríamos llamar necesidades elementales del inicio de una agrupación social y comunitaria como lo era la Ciudad, muy pronto -así nos consta en miles de folios de las Actas- se veía lo insuficiente de reglamentaciones parciales, y se deseaba contar con un cuerpo más o menos orgánico de disposiciones que formaran sus Ordenanzas, sin inconveniente de seguir regulando lo que no se había incluído en el instante de la formación de dichas Ordenanzas, o la necesidad lo provocaba, pero así se contaba con un cuerpo estable de regulaciones obligatorias para capitulares y vecinos. En las ciudades que no tenía reguladas sus Ordenanzas es frecuente constatar, en las sesiones de los Cabildos que se pida y reclame se preparen cuanto antes.

La magnitud de las Ordenanzas municipales ha de ponderarse –según Lohmann– tanto por el hecho mismo de la amplitud de atribuciones en lo legislativo, ejecutivo y judicial de que estuvieron investidos los Cabildos, como por el papel que de suyo les correspondió, sobre todo en la etapa inicial de la colonización, en que hubo que montar las bases de la actividad comunal en la misma escala en que los Concejos Castellanos medievales habían tenido que desplegar toda su potencialidad creadora durante la Reconquista.

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