La Jurisdicción Coactiva vs. el Principio Constitucional de Unidad Jurisdiccional

Autores: Ab. Jorge O. Baquerizo Minuche y Lic. Aparicio Caicedo Castillo

SUMARIO:

I.- JURISDICCIÓN Y UNIDAD JURISDICCIONAL: II- Potestad Jurisdiccional. 1.2.- La potestad administrativa resolutiva y ejecutoria de la Administración Pública. 1.3.- El Principio de Independencia del Poder Judicial. 1.4.-E1 Principio constitucional de Unidad Jurisdiccional y el subprincipio de exclusividad positiva. TI.- LA JURISDICCION COACTIVA: III- Antecedentes. 11.2.- Noción del procedimiento administrativo de ejecución coactiva. 11.3.- El principio de Autotutela Ejecutiva de la Administración Pública. III.- JURISDICCION COACTIVA VS. UNIDAD JURISDICCIONAL: III.1.- Falsa identificación de la coactiva como proceso judicial. 111.2.- Rezago histórico en el concepto de jurisdicción coactiva y sus consecuencias. 111.3.- Susceptibilidad de la acción de amparo constitucional. I11.4.- Limitaciones constitucionales: Salida del país y Debido proceso. ÍV.- LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA XXVI DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y LA  INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISÍÓN: IV.1.-Inconstitucionalidad por omisión. Ubicación dentro del tema. IV.2.- Interpretación judicial y suplencia de la omisión en el caso concreto. IV.3.- Análisis de la
Disposición Transitoria Vigésimo Sexta de la Constitución. V.- CONCLUSÍONES.

JURISDICCIÓN Y UNIDAD JURISDICCIONAL

El Estado de Derecho, al implicar, fundamentalmente, separación de los poderes del Estado, imperio de la Ley como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y garantía procesal efectiva de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que, institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan un emplazamiento constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la ley, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

I.1.Potestad Jurisdiccional.-

Potestad Jurisdiccional es el poder jurídico atribuido con exclusividad a determinados órganos del Estado -denominados jurisdiccionales- para que, en actividad eminente aplicativa del derecho objetivo, juzguen y hagan ejecutar lo juzgado; o, lo que es lo mismo, resuelvan el litigio con sujeción a las normas positivas, definiendo unilateral e imperativamente situaciones jurídicas subjetivas en un caso concreto. Jurisdicción es sinónimo de potestad jurisdiccional o de imperium, investidura que corresponde a sus únicos titulares que no son otros que los órganos del Estado a quienes la Constitución denomina órganos de la Función Judicial (Art. 191 C. Pol.). Aclarando que esa pluralidad de órganos que la ejercen, configura un verdadero Poder Judicial en cuanto se tornan como sujetos del poder público investidos de la potestad de imperio; por lo que mal puede llamárselos “Función Judicial” cuando esto último es simplemente la actividad que ejercen y a la que se dedican, mas no propiamente su esencia subjetiva. Por ello se ha dicho, con razón, que “la potestad jurisdiccional no es lo que el Poder Judicial hace, sino que los órganos judiciales lo son por ejercerla”.

La potestad jurisdiccional se traduce en la sujeción o sometimiento de otros sujetos al ejercicio de aquella, creándoles o imponiéndoles situaciones jurídicas en forma obligatoria, sin requerir de su consentimiento. Claro está, determinando y aplicando el Derecho en su medio de actuación —el proceso- en forma imparcial e independiente. Hemos partido delineando a la Jurisdicción como potestad y no como función, como algunos lo hacen, pues no puede negarse que ella es pura manifestación de poder inherente del Estado, nacido directamente del ordenamiento jurídico. El ejercicio de ese poder es la función, que no es sino un producto de aquél; la potestad jurisdiccional es la causa, la función jurisdiccional es la consecuencia. Son dos conceptos distintos pero que se involucran en una sola fórmula conceptual que sustenta el Poder Judicial en el sistema democrático.

La Potestad Jurisdiccional, así, es un concepto previo al de Poder Judicial: los órganos jurisdiccionales poseen la capacidad constitucional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, en tanto en cuanto son órganos o instrumentos de manifestación de la voluntad jurídica del Estado como persona.

1.2. La potestad administrativa resolutiva y ejecutoria de la Administración Pública.

La palabra Jurisdicción proviene del latín juris dicere (decir el derecho). Sin embargo, no puede decirse que su concepto nazca de esta raíz: como propiamente expresa IBÁÑEZ FROCHAM, Manuel, “El concepto de jurisdicción no surge de su etimología (ius dicere), puesto que al derecho lo dice el constituyente y el legislador, y lo declara o aplica el poder judicial…” El procesalista colombiano RAMÍREZ ARCILA, Carlos, lo explica: “Al hablar, sin embargo, en la época actual, de la jurisdicción, mal podría interpretarse estrictamente en el antiguo sentido de decir el derecho pues, como se ha visto, esta era una función que junto con otras que hoy serían incompatibles, correspondía (en Roma) al magistrado supremo cuando la simplicidad del Estado primitivo así lo permitía.” “En el presente, las diferentes funciones del Estado no sólo se encuentran repartidas y delimitadas, sino que a los funcionarios a quienes les corresponde la aplicación del derecho no les es permitido, como a los pretores romanos, “decir el derecho” en la forma como éstos lo hacían…”.

En consecuencia, el concepto de jurisdicción implica la potestad de determinar el derecho, vale decir, definir y subsumir las normas jurídicas del ordenamiento positivo pertinentes, para aplicarlas a un caso concreto materia de una actuación procesal instaurada y desarrollada conforme a la Constitución y a la Ley.

El ejercicio de la potestad jurisdiccional, en no pocas ocasiones, ha sido entendido también como una de las facultades de la Administración Pública. Prestigiosos autores han reconocido en sus obras la llamada jurisdicción administrativa especial, definida como aquella actividad administrativa “por la que un órgano administrativo resuelve controversias entre simples particulares, de manera que la administración actúa en forma análoga a la de un juez” Esta supuesta “jurisdicción” es observada particularmente en la resolución de reclamos y recursos administrativos y en la actividad proveniente de la Autotutela ejecutiva de la Administración, que explicaremos líneas más adelante, y dentro de la que se circunscribe la denominada “jurisdicción coactiva”, materia de este ensayo.

Materialmente, tanto la actividad jurisdiccional del Poder Judicial como la potestad administrativa resolutiva y ejecutoria, implican la noción de jurisdicción; en este sentido, exclusivamente, no hay gran diferencia entre ellas dos. En la actividad resolutiva de la Administración (resolución de reclamos o recursos de los administrados), bien puede decirse que existe una gran similitud con la facultad de juzgar, pues se determinan las normas jurídicas y se las aplica al caso en concreto; y en la actividad ejecutoria (Autotutela ejecutiva) también puede decirse lo mismo respecto de la potestad de hacer ejecutar lo juzgado, en tanto se ejecutan las decisiones y resoluciones administrativas per se, dadas las presunciones de legitimidad y ejecutoriedad de los actos administrativos. Así, el autor español DIEZ-PICAZO GIMENEZ, Luis María, siempre desde la óptica de la semejanza meramente material de las funciones jurisdiccional y administrativa, ha escrito que no puede negarse que “la actividad administrativa, en la medida que define unilateral e imperativamente situaciones jurídicas subjetivas de terceros, también determina el derecho o contribuye a su realización en el caso concreto”‘ Sin embargo, existen graves inconvenientes para identificar a la potestad administrativa como una verdadera jurisdicción, en sentido estricto. Los antecedentes históricos de separación de poderes del estado y los principios constitucionales de independencia judicial y de unidad jurisdiccional, a más de la radical diferencia estructural entre los procesos en que se ejercitan ambas actividades del Estado, impiden una conclusión jurídicamente admisible respecto a la identidad de la facultad resolutiva y ejecutoria de la administración pública con el concepto de potestad jurisdiccional.

Los principios anotados, diferenciadores de la potestad jurisdiccional con cualquier otra facultad pública y, por tanto, excluyentes de éstas, los examinaremos a continuación.

1.3. El Principio de Independencia del Poder Judicial El artículo 199 de la Constitución Política enuncia:

“Los órganos de la Función Judicial serán independientes en el ejercicio de sus deberes y atribuciones. Ninguna función del Estado podrá interferir en los asuntos propios de aquellos.

Los magistrados y jueces serán independientes en el ejercicio de su potestad jurisdiccional aún frente a los demás órganos de la Función Judicial: sólo estarán sometidos a la Constitución y a la ley”

La norma constitucional introduce al ordenamiento positivo el principio de Independencia del Poder Judicial, indispensable fundamento de éste. Principio que se subdivide y explica en dos aspectos, uno interno y otro externo, pues “no es lo mismo hacer referencia a la autonomía del Poder Judicial frente a los demás poderes del Estado que a la independencia de los órganos judiciales en el ejercicio de sus funciones” 6 La independencia judicial en su visión interna, como enseña el profesor ZAVALA EGAS, Jorge, significa que “la única subordinación de los jueces es a los mandatos de las normas constitutivas del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, no existe sobre él autoridad alguna…que pueda influir sobre la función jurisdiccional que desempeñan”‘ El citado profesor se refiere a la llamada independencia interna u orgánica-funcional, que se traduce en la no admisión de injerencia alguna por parte de otro órgano judicial, aun superior, en el ejercicio de la potestad jurisdiccional que el juez hace en cada caso concreto. Este principio positivizado constitucionalmente garantiza la “libertad de conciencia, de juicio, que tiene el juez para resolver la situación procesal llevada a su conocimiento, de acuerdo con las normas legales”. En consecuencia, el juez sólo queda sometido, exclusivamente, al imperio de la Ley y no a otra cosa.

Los poderes judiciales son organizaciones que no tienen – o al menos no deberían tener – una estructura de carácter piramidal como la que caracteriza a la generalidad de las instituciones. Como se sabe, el “poder” del Poder Judicial se encuentra diseminado en todos y cada uno de los jueces que lo componen. No se encuentran, como algunas veces creen los magistrados de nuestra Corte Suprema, en la cúspide de la organización, de manera tal que el resto de sus integrantes obraran por delegación de los primeros. Así, un juez de primera instancia posee tanto poder – y por lo tanto es tan autónomo – como un integrante de la segunda instancia o de la Corte Suprema y tal poder no lo recibe de su superior, sino directamente de la Constitución y las leyes.

En nada afecta lo anteriormente dicho la estructura de instancias sobre la que se construye el Poder Judicial, ya que la revisión de lo obrado no impide que en nuestro sistema jurídico los jueces fallen conforme a su personal criterio y valoración de los hechos y el derecho. Cada uno de ellos sigue siendo tan libre para apreciar con sus propios criterios los hechos y el derecho aplicable en cada uno de los casos de que conocen. Así, un tribunal de apelación puede cambiar lo fallado por uno de primera instancia, pero no puede “instruirle” a éste cómo debe fallar en un caso determinado. A esto es a lo que se alude bajo la denominación de independencia interna de los jueces, que es tan importante como la externa y tanto o más olvidada en los hechos que ésta.

Consecuencia de ello es que los jueces y tribunales no pueden corregir la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico hecha por sus inferiores en el orden jerárquico judicial sino cuando administren justicia en virtud de los recursos que las leyes establezcan. Este efecto se impone en virtud del carácter de verdad legal que ostentan las sentencias judiciales, que se presumen legítimas mientras no se las desvirtúe en la forma que legalmente se ha establecido, circunstancia determinable por el principio de seguridad jurídica que nuestra Constitución ha consignado en su Art. 23 número 26.

De igual forma, los jueces o tribunales tampoco pueden dictar instrucciones, de carácter general o particular, dirigidas a sus inferiores, sobre la aplicación o interpretación del ordenamiento jurídico que lleven a cabo en el ejercicio de la función jurisdiccional, salvo la potestad atribuida por el artículo 197 de la Constitución para que el pleno de la Corte Suprema de Justicia expida normas de carácter obligatorio, dirimentes en caso de fallos contradictorios sobre un mismo punto de derecho. La facultad de la Corte Suprema de Justicia de interpretar las leyes en casos de duda u obscuridad con efectos obligatorios para los jueces, inserta en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Función Judicial, carece de eficacia jurídica y no es ya aplicable puesto que le ha sobrevenido una patente inconstitucionalidad, desde la vigencia de la actual Constitución Política de 1998; en efecto, el artículo 141, número 7, de la carta suprema establece una reserva de ley para los casos de reforma, derogación o interpretación de leyes, lo que significa que sólo mediante leyes interpretativas pueden aclararse las dudas u obscuridades normativas. Sin embargo, y de hecho, se sigue empleando esta facultad ya extinguida y, por ejemplo, la CSJ ha expedido una resolución aclarando — en realidad limitando y restringiendo- ciertos aspectos de la acción de amparo constitucional’, lo cual le está vedado, más aun cuando se trata de un instituto constitucional de protección de derechos públicos subjetivos: es un claro ejemplo de lo que precisamente no es independencia judicial, hacer extensiva la subordinación de los jueces, no sólo a la Constitución y a la Ley, sino también a las resoluciones que su jerárquico superior dicte para su aplicación obligatoria.

La otra faceta de la independencia del poder judicial es la independencia externa u orgánica-institucional, que tiene su origen en la separación de poderes del Estado y en virtud de la cual ningún órgano de los poderes públicos ajenos al Poder Judicial, puede interferir en el ejercicio autónomo de la potestad jurisdiccional; principio que, a buen criterio del maestro ZAVALA BAQUERIZO, Jorge, elimina toda posibilidad de arbitrariedad, abuso o presión de los órganos ajenos al poder judicial que, consecuentemente “desaparecen en beneficio de la seguridad jurídica de los ciudadanos”.

El principio es claro: si, basados en la independencia interna, ningún órgano del poder judicial puede tener injerencia en las decisiones de los jueces en el ejercicio de su jurisdicción, peor aun podría admitirse la intromisión de otro órgano o institución distinto, miembro de otro poder del Estado. En otras palabras, si la decisión del juez de la causa no admite interferencias dentro de la misma esfera de poder al que pertenece, con más razón se debe negar aquellas que provengan de afuera, es decir, de los otros poderes del estado como el ejecutivo o el legislativo. Esta es la independencia judicial externa.

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