Reforma Constitucional y Administración de Justicia

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  Decía el Dr. José María Velasco Ibarra en su obra "Derecho Internacional del Futuro" que la verdadera soberanía es la que hace efectivo el Derecho. La materialización de tan claro concepto es uno de los roles fundamentales del Estado, el cual se canaliza a través de diversas instituciones y Funciones, y exige la conjugación de variados elementos de diversa naturaleza: materiales, espirituales, culturales, financieros, volitivos, etc.

Hacer efectivo el Derecho supone, pues, la participación no sólo de la Función Judicial como la encargada de administrar justicia sinó de la misma sociedad civil para que a través de ella se siente las bases y se edifique una verdadera cultura de paz.. La consecución del bien común, al cual se llega también por el camino de hacer efectivo el Derecho, no se dará por el número de sentencias o resoluciones que expidan los jueces y magistrados de la Función Judicial. Puede ser mejor incluso en términos de justicia efectiva – por curioso que parezca – si permanentemente un número menor de conflictos expresados en juicios de diversa naturaleza se someten a la resolución de la Función Judicial. Este ideal, si se quiere matemático, sin duda debe tener una justificación actitudinal y conceptual sostenida. Tal actitud es la positiva conducta ciudadana respecto de cómo abordar los conflictos; conducta nacida de la convicción sobre la necesidad de construir una cultura de paz, que se expresa comúnmente en una mejor interrelación entre quienes integramos la sociedad. Por ello es que filosóficamente están muy bien ubicados quienes simultáneamente a la ejecución de procesos de modernización judicial procuran combatir los conflictos en su génesis: la sociedad, a través de diversas maneras: difundiendo la existencia de derechos ciudadanos, brindando educación legal, creando centros de mediación, etc. La utilidad de cumplir estos trabajos consiste en que se realizan en la cuna de los conflictos, y por ende la más factible consecuencia será que los problemas que debe solucionar la Función Judicial disminuyan. Lo ideal sería que disminuya también la necesidad de combatir los conflictos en su génesis por la disminución permanente de las diferencias interpersonales. En la medida en que la cultura de paz siente sus bases en el espíritu ciudadano, visto individual y colectivamente, y en la medida en que se materialice aquello de que " sólo el amor es siempre victorioso" tal ideal es posible. Decía con razón también Velasco Ibarra que el espíritu lo preside todo. Ahora bien, llegado el conflicto a la Función Judicial su solución debe ser abordada con el profesionalismo y el equilibrio que es indispensable por parte de quien, por definición, constituye un tercero que sólo se alimenta de la información que le proveen los interesados y la que surge en el proceso: nos referimos al juez. Ese equilibrio, ese profesionalismo, esa sobriedad indispensable en todos los conflictos debe ser la regla en todos los procesos.

Estos elementos se hacen sentir más en aquellos casos en que, ora por los interesados directos – personajes políticos, personajes públicos – ora por la expectativa que genera el tema mismo del conflicto- como por ejemplo los juicios surgidos con ocasión de la tragedia de 1999 del sistema financiero ecuatoriano, las ejecuciones coactivas de la Agencia de Garantía de Depósitos, etc – la expectativa ciudadana y la publicidad convierten a tales casos en famosos. Muchos de este tipo de procesos conmocionan a la sociedad y deben ser asumidos por la Función Judicial como un desafío, como una prueba del profesionalismo de su actuación, pues ante todo la administración de justicia constituye un servicio público, y los servicios públicos deben cumplir ciertas características descritas en la Constitución Política de la República. Esto es tan real que según el artículo 20 de la Carta Fundamental el servicio público deficiente genera responsabilidad civil directa del Estado ante los particulares, con secuelas de derecho de repetición respecto del funcionario responsable; esto es, el Estado le cobra al funcionario declarado judicialmente de haber actuado con culpa grave o dolo. No sólo eso. En el ámbito judicial, según el artículo 22 de la misma Carta Política el Estado es civilmente responsable por "inadecuada administración de justicia" ( No se ha desarrollado legalmente en qué consiste la "inadecuada administración de justicia", ni el "error judicial", como sí ocurre en otros países como Colombia, a través de la llamada "Ley Estatutaria" de la Función Judicial). El Ecuador, como ocurre repetidamente en América Latina, tiene periódicas crisis de pública conflictividad política, crisis que muchas veces se reflejan en procesos judiciales, trasladándose por consiguiente el conflicto entre específicos actores políticos – y por consiguiente la respectiva solución – a la Función Judicial. Ello usualmente en un marco de publicidad que no hace exactamente — en lo formal – el mejor favor a la sobriedad y al profesionalismo del servicio público de administrar justicia.

Este elemento que hemos subrayado de la conflictividad política no debe pasar inadvertido. Es constante. Es cíclico. Nos consta. Ocurre al menos en cada cambio de Gobierno desde el resurgimiento de la Democracia en el Ecuador que se materializó en el año de 1979 con el Gobierno del ex Presidente Jaime Roldós Aguilera. En los Gobiernos sucesivos ha sido común la atribución del mal estado en que se dice se recibió al país, al Gobierno anterior. También ha sido constante la falta de credibilidad en las cifras macroeconómicas. Y no han escaseado las imputaciones de corrupción.

A esta conflictividad debe agregarse el giro que repetidamente ha dado la legislación ecuatoriana con el propósito de procurar solucionar problemas económicos del Ecuador; actitud legislativa que con mayor o menor intensidad, ha reflejado nuestro drama. Expresión importantísima de lo que apuntamos se dio con la expedición de la Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada el 31 de Diciembre de 1993; Ley que se expidió como expresión del llamado "nuevo rumbo" que postulaba el Gobierno del ex Presidente Constitucional, Arq. Sixto Durán Bailén. De la lectura de varios de los Considerandos de esta Ley se puede colegir con claridad que constituyó una especie de grito de desesperación en favor de un resurgir del Ecuador, propósito que creemos, lamentablemente no se dio. Tal Ley incorporó el concepto "productividad social" como un elemento vital que apuntalaba lo no económico, la otra cara, en un Gobierno en el que lo económico fue materia de permanente y abierta preocupación, sin que entremos a juzgar el carácter positivo o negativo de dicho Gobierno.

Revisemos, pues, algunos de los Considerandos de la Ley de Modernización del Estado para corroborar lo que hemos puntualizado líneas arriba.

"Que la crisis económica que agobia al país desde los inicios de la década de los ochenta no se encuentra una solución definitiva que permita superar las injusticias sociales que han prevalecido en desmedro de los intereses de las clases necesitadas;

Que el Estado Ecuatoriano ha auxiliado a la empresa privada cuando ésta se ha visto imposibilitada de continuar en la explotación de actividades empresariales, razón por la cual ha debido tomar a su cargo la explotación de dichas actividades, convirtiéndose estas empresas en duras cargas económicas para todos los ecuatorianos; -Que el Ecuador no ha encontrado un modelo económico estable y duradero, motivo por el cual ha debido entrar en proceso de ajuste que en lugar de mejorar el nivel de vida-de los ecuatorianos lo ha empeorado creando serias distorsiones sociales;

Que se torna ineludible entrar en un proceso de privatización y concesión de servicios, con la finalidad de atenuar las cargas económicas que soporta el Presupuesto General del Estado y con el propósito de contar con recursos financieros que permitan atender las más apremiantes demandas de los sectores sociales más postergados;

Que este proceso debe caracterizarse por la transparencia, de suerte que se garantice el interés público y la equidad social mediante la dotación de normas claras y precisas, evitándose el ejercicio de facultades discrecionales;

Que es necesario librar al país de criterios economicistas y tener presente que las actividades empresariales que el Estado tiene a su cargo no sólo deben medirse en términos de rentabilidad financiera sino que por el contrario debe alentarse el concepto de rentabilidad social caracterizado por una amplia cobertura para garantizar el acceso del mayor número de ecuatorianos a los servicios públicos básicos;". Esa búsqueda de transformaciones trascendentales no nació legislativamente con la Ley de Modernización del Estado. En efecto, más de 20 años atrás la Comisión de Legislación pertinente exponía en la Introducción de la recientemente derogada (el 6 de Octubre de 2003, Registro Oficial, suplemento, No 184) Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa del 10 de Abril de 1978:

"Que para impulsar la transformación económica y social del pueblo ecuatoriano y garantizar el más eficiente servicio a la comunidad, es indispensable mejorar la Administración Pública mediante el establecimiento de un sistema técnico de administración del personal civil de las dependencias del Estado, basado en el mérito" Esto lo expuso la Comisión luego de haber expresado en otra parte de la Introducción:

"El Ecuador republicano en siglo y medio de historia turbulenta y acerba, a pesar de sus quebrantos internacionales y de los errores de sus gobernantes, ha alcanzado un progreso material y cultural de relativa importancia. Progreso que se refleja, entre otros aspectos, en su legislación social que tomó inusitado vigor durante el gobierno del Presidente Ayora.

Es a partir de 1926 que el Estado ecuatoriano repara que existe el pueblo y que es necesario sentar los cimientos de su seguridad social, que es aun la meta que anhelan alcanzar las mayorías marginadas del país. La creación de la Caja de Pensiones inició una época de reforma social que cada día va acendrándose".

En la búsqueda por solucionar nuestros problemas económicos llegamos incluso a cambiar nuestra moneda: abandonamos el sucre para adoptar el dólar, y lo hicimos contra norma constitucional expresa, pues el artículo 264 de la Carta Fundamental dice expresamente que "La unidad monetaria es el Sucre, cuya relación de cambio con otras monedas será fijada por el Banco Central". A pesar de esta grave debilidad jurídica la dolarización, que fue una tabla de salvación a nuestra crisis de 1999 cuenta con la aceptación de la sociedad en su conjunto, corroborando la falta de respeto al Derecho por una causa básica: la supervivencia. La dolarización nació a través de la "Ley Para la Transformación Económica del Ecuador", expedida el 13 de marzo de 2000. A nivel conceptual la dolarización fue aceptada por el ex Presidente Constitucional, Dr. Jamil Mahuad W. en una de las últimas semanas de su Gobierno en 1999 y generó una serie de críticas de los llamados sectores sociales. Críticas que se mantienen parcialmente por parte de esos sectores. Recordemos también que algunas de las graves decisiones del Gobierno de Mahuad fueron materia de litigio judicial, entre ellas el llamado "congelamiento bancario", precedido del "feriado bancario".

Entendamos en términos sencillos por "congelamiento bancario" a la imposibilidad impuesta por el Estado a los titulares de cuentas y depósitos bancarios de retirar sus dineros a partir de cierto monto. Y por "feriado bancario" la decisión adoptada por el organismo de control del sistema financiero del Ecuador que consistió en disponer que los Bancos del Ecuador no atiendan al público durante un cierto número de días. Medida que se adoptó con el propósito de facilitar al Gobierno la toma de la decisión correspondiente, y que terminó siendo el "congelamiento bancario". En mi concepto tal resolución del organismo de control constituyó una cruda quiebra de su autonomía, reconocida constantemente por el Derecho Público ecuatoriano.

En la línea de anotar las conflictividades políticas ecuatorianas, varias de ellas derivadas en procesos judiciales, me permito destacar que a lo largo del año 2003, y particularmente a partir del quinto mes, vivimos intensas expresiones de conflictividad que ponen nuevamente a prueba el profesionalismo, la sobriedad de la Función Judicial en sus más altos niveles. Los actores: dos ex Presidentes Constitucionales de la República. Un ex Presidente mediante denuncia pública presentada en el H. Congreso Nacional, sobre la base de amplia documentación sustentada luego de un proceso de investigación que le tomó alrededor de un año recopilarla, según expresión del mismo ex Presidente, atribuye responsabilidad política y penal al otro ex Presidente en parte del proceso de renegociación de la deuda externa que tuvo lugar en el Gobierno del imputado. El otro ex Presidente, un universitario que llegó al Poder, como diría C.A. Arroyo del Río, defiende su posición — más allá del correspondiente juicio – básicamente en un libro denominado: "En Respuesta a Una Infamia" editado el mismo año. El conflicto desencadenó en un proceso penal y ocupó grandes titulares de prensa, estimativamente hasta que el ex Presidente imputado partió del Ecuador con el beneficio del asilo político extendido por un Gobierno amigo. La razón esgrimida por el solicitante del asilo fue: persecución política. El ex Presidente denunciante, de tradicional elocuencia documental y jurídica, llevó el tema al Ministerio Público, la Ministra Fiscal General hizo extensiva la instrucción fiscal al denunciado, pidió al Presidente de la Corte Suprema de Justicia que dicte medida cautelar personal en contra del denunciado, petición que no fue aceptada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Con posterioridad, y ante la negativa, previo el trámite regular, una Sala Especializada en materia penal de la Corte Suprema dispuso el arresto domiciliario del ex Presidente denunciado. La conflictividad en este caso tuvo un ingrediente adicional, absolutamente inusual: el Presidente de la Corte Suprema, juez de la causa, en pública rueda de prensa, acompañado de varios magistrados de la misma Corte, hizo saber a la ciudadanía que estaba siendo presionado a través de un emisario. El Partido Político del ex Presidente, a través del Jefe de Bloque del Partido en el H. Congreso Nacional, solicitó al Presidente del H. Congreso que llame al Presidente de la Corte Suprema de Justicia al H. Congreso para que precise su denuncia. La prensa informó de severas críticas del ex Presidente denunciante al Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Ante la falta de llamado al Presidente de la Corte Suprema por parte del Presidente del H. Congreso Nacional, el Jefe de Bloque citado habló públicamente de la posibilidad de que se cambie al Presidente del H. Congreso por su omisión. Coherente con ello en el número 862 de Julio del 2003 de la revista Vistazo se atribuye en la página 10 una frase al ex Presidente denunciante: "Si Landázuri no cumple sus funciones, quiere decir que las abandona, y ello es motivo de destitución".

Lo particular del caso, en cuanto a debate, es, pues, la incorporación del juez de la causa. Sobre este tema en el mismo número 862, página 6, de la revista Vistazo, el ex Presidente hace una clarísima crítica a un reportaje publicado en el número anterior, e incorpora elementos muy útiles:

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