La Suspensión del Acto Administrativo en el Juicio Contencioso Aministrativo
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1. El proyecto de ley.
El Registro Oficial número 319, de 22 de abril de 2004, nos informa que se ha presentado en el Congreso Nacional un Proyecto de Ley Reformatoria de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para suspender el acto administrativo en los juicios que se sustancian en la vía contencioso administrativa, el que se identifica con el número 25277, ingresado el 24 de marzo de 2004, se ha distribuido a los señores legisladores y se encuentra en la Comisión Permanente de lo Civil y Penal, para que emita el correspondiente informe, en trámite previsto en el Art. 150 de la Constitución.
Los diputados que patrocinan el Proyecto de Ley indicado, en la exposición de motivos señalan que su objetivo es: "establecer la suspensión provisional del acto administrativo, y de este modo, ofrecer un instrumento procesal más para la defensa de los derechos fundamentales, protegidos por la Constitución. ". El Proyecto de Ley citado entraña una modificación fundamental en la aplicación de la justicia administrativa, como ente revisor de los actos de la administración; afirmando la aplicación del principio de igualdad ante la ley de la Administración y el administrado, lo que permite aplicar con fuerza la garantía constitucional del debido proceso en la vía de la jurisdicción contencioso administrativa, generando nuevas dimensiones jurisdiccionales en esta materia. Pero no puede ignorarse el riesgo que conlleva que tal reforma, en el marco de una ley obsoleta, tendrá efectos sobre el principio de ejecutividad del acto, poniendo en riesgo de sujetar el interés colectivo al arbitrio de particulares.
1. Antecedentes A partir de la reforma constitucional de diciembre de 1992, el Ecuador se integró a la "Nueva Justicia Administrativa" (ver mi artículo en la Revista Jurídica No.8 de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Católica de Guayaquil, 1993: "La justicia administrativa en la reforma constitucional"), creando los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo. Con posterioridad se han dictado una serie de leyes en esta materia, cuya característica principal es armonizar los derechos fundamentales y las garantías constitucionales con la justicia administrativa, que los realiza. La secuencia iniciada con la reforma constitucional indicada, se completó con las disposiciones de la Ley de Modernización, expedida en diciembre de 2003 y el Estatuto del Régime n Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, cuya primera versión se expidió con Decreto Ejecutivo No. 1634, publicado en el Segundo Suplemento del Registro Oficial número 411, de marzo 31 de 1994, el que ha sufrido ya varias reformas y cuyo texto vigente fue publicado en el Registro Oficial 536, de marzo 18 de 2002 y su última reforma está publicada en el Registro Oficial 616, de julio 11 de 2002.
Se fortaleció y afirmó el proceso de la Nueva Justicia Administrativa cuando, en el régimen anterior, el Presidente de la República decidió expedir: las "Normas de Procedimiento Administrativo Común de la Función Ejecutiva", contenidas en el Decreto Ejecutivo No. 3389, publicado en el Registro Oficial No. 733, de diciembre 27 de 2002; y, el "Reglamento para el Control de la Discrecionalidad en los Actos de la Administración Pública", que se publicó en el Registro Oficial 686, de 18 de octubre de 2002.
1. Hacía un Código de Procedimiento Común. Sería conveniente, para una transparente, recta y eficiente administración pública, así como para garantizar los derechos de los administrados, que los legisladores, fundamentados en la iniciativa del Ejecutivo, adopten las "Normas de Procedimiento Administrativo Común de la Función Ejecutiva" como base para producir el "Código de Procedimiento Común para el Sector Público", incluyendo instituciones autónomas y las entidades semipúblicas, de tal manera que todas las administraciones públicas estén reguladas por procedimientos comunes, evitando que exista uno en el IESS, otro en el Ministerio de Educación, otro en la Contraloría y así hasta el infinito de entidades y organismos públicos del país.
Antes de entrar al análisis del Proyecto de Ley anteriormente indicado, debemos recordar que la actual Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se encuentra vigente desde 1968, por lo que colisiona con disposiciones constitucionales de la vigente Carta Fundamental de 1998, haciendo imperativo reformarla y codificarla para armonizar sus disposiciones con las nuevas regulaciones del Estado.
1. Codificar la Ley de la Jurisdicción Por iniciativa de la Comisión de Legislación y Codificación del Congreso Nacional, tal hecho se ha producido, como dejé establecido en el Libro de Homenaje Póstumo al Dr. Edmundo Durán Díaz, publicado en el año 2002 por nuestra Facultad, en mi artículo sobre el "Proyecto de Codificación de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", al analizar el Proyecto de Ley signado con el número 23 -740, presentado el 17 de septiembre de 2001, y que oportunamente fue distribuido a los legisladores, el proyecto se encuentra aprobado por el ministerio de la ley, al tenor de lo que dispone el Art. 160 de la Constitución, por tanto debe publicarse en el Registro Oficial para que entre en vigencia y poder contar con una norma actualizada para regular la jurisdicción en la vía contencioso administrativa.
A través de diferentes leyes se ha modificado, reformando en forma tácita, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que es indispensable publicar la codificación, como se establece en el párrafo anterior, más allá de la necesidad de incorporar la reforma planteada en el proyecto que pasaremos a comentar.
5. La reforma propuesta. En la exposición de motivos, el Proyecto de Ley reformatorio de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), toma como referente a la Ley vigente en esta materia, cuyos artículos 75 y 76 previenen que el Tribunal Distrital puede ordenar la suspensión del acto impugnado en el juicio; en el primer caso, aplicado a la impugnación del procedimiento coactivo y en el segundo, a las resoluciones de la Contraloría General del Estado contra servidores públicos caucionados, exigiendo para ambas situaciones que se afiance el interés de económico de la entidad accionada.
Por otra parte, el Proyecto de Ley, deja claramente señalado que el primer inciso del Art., 76 de la vigente LJCA, es imperativo al disponer: "en ningún caso se suspenderá la ejecución o cumplimiento del acto administrativo", norma que previene las dos excepciones antes señaladas. El referente extranjero del Proyecto de Leyes el Código Administrativo Colombia no, que ha incorporado la figura de la suspensión de los actos administrativos, siempre que la solicitud la haga el accionan te en la demanda o por escrito separado, lo que debe ser resuelto por el Tribunal en el auto inicial de admisibilidad de la acción, contra el cual sólo es procedente el recurso de reposición.
Otro sustento normativo, del Proyecto de Ley, se establece en los artículos 90 y 94 del ERJAFE, que en la exposición de motivos se los utiliza como justificativos para posibilitar que "los actos administrativos pueden dejar de tener eficacia por razones de legitimidad o de oportunidad. ". Como fundamento en preceptos constitucionales, el Proyecto cita el artículos 95 de la Constitución, que en la acción de amparo permite suspender los efectos de actos administrativos ilegítimos que produzcan o pudieren producir daños graves e inminentes; y, el Art. 276, de la Carta Fundamental, que en su número dos regula los actos administrativos demandados por inconstitucionales.
Concuerda las normas constitucionales, con las que constan en la Ley Orgánica de Control Constitucional, cita los artículos 24 y 51, de la indicada Ley, que definen el acto administrativo y los efectos de la acción de amparo. La exposición de motivos del Proyecto, termina afirmando qu e como sólo en la acción de amparo se puede lograr la suspensión del acto administrativo ilegítimo, éstas se han multiplicado, permitiendo que se desarrolle una jurisprudencia orientada a evitar la proliferación de las acciones de amparo. Concluye afirmando que, si al afectado por un acto administrativo se le ofrece alternativas para alcanzar la suspensión temporal del acto impugnado, se ampliaría las posibilidades para asegurar la plena vigencia de los derechos subjetivos y no se abusaría de la acción de amparo. Finaliza la sus tentación de la reforma propuesta, estableciendo que la figura de la suspensión temporal de los actos administrativos, sujeta a condicionamientos, evita que ella se convierta en instrumento fácil para mantener ocupada a la justicia, por tanto sólo puede pedirse en escrito especial, presentado fuera de la demanda, estableciendo que el daño estimado por el recurrente sea actual y afecte económicamente el patrimonio, por ello debe seguir un procedimiento de admisibilidad muy "cuidadoso", así como el proponente debe rendir caución, lo que debe tener un pronunciamiento del Tribunal al fenecer el término para contestar la demanda.
6. El texto de la reforma en el artículo. El proyecto de Ley, en la parte resolutoria propone que después del actual Art. 76 de la LJCA, se incluya un artículo innumerado, con el siguiente texto:
"Art. … SUSPENSION PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO.-
A petición expresa del afectado el Tribunal Distrital competente podrá suspender provisionalmente el acto administrativo que le produzca un daño económico y patrimonial grave e inminente, estimado por el recurrente sobre los cinco mil dólares. El pedido lo hará el afectado, por escrito y debidamente justificado, junto a la respectiva demanda, y el Tribunal, una vez admitida la petición, se pronunciará, con plena libertad, sobre la suspensión solicitada dentro de los tres días siguientes a la fecha en la que fenezca el término para contestar. De la resolución del Tribunal no habrá recurso alguno.
Para que la suspensión provisional resuelta por el Tribunal sea eficaz el afectado rendirá, en la forma indicada en el Art.75, una caución equivalente a, por lo menos, la tercera parte del valor del daño, la que le será devuelta si en la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada se declara la ilegalidad o nulidad del acto suspendido. Quedará sin valor la suspensión provisional cuando el afectado no rindiere la caución o cuando en sentencia ejecutoriada no se aceptare la demanda.
No podrá pedir la suspensión provisional aquel que antes haya deducido una acción de amparo sobre el mismo acto administrativo. La resolución con la que el Tribunal niegue el pedido de suspensión provisional no enerva el ejercicio de la acción de amparo. "