Autonomía Municipal: Análisis Comparativo Entre La Carta De La Autonomía Municipal Iberoamericana

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I. INTRODUCCIÓN.-

Ni en nuestra Constitución Política (CPE) ni en ninguna Ley  del Ecuador  -salvo de manera indirecta en el Reglamento General a la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales rurales- se ha definido a la Autonomía Municipal. Esto, a criterio  del prestigioso Catedrático de la Universidad de León, ratifica el hecho que: “… el legislador constitucional predica la autonomía de los municipios y provincias, pero pocas pistas más proporciona al intérprete…” 

No obstante lo dicho, si bien nuestra Carta Magna y la Ley Orgánica de Régimen Municipal (en adelante LORM) señalan que los Municipios son autónomos, nuestros últimos constituyentes  no la definieron, lo que ha abonado para que dada las dudas que existen  respecto de su contenido y alcance , se sumen voces contrarias a su implementación en un mediano plazo en nuestro país.
Este trabajo busca –partiendo de una breve definición – hacer una análisis comparativo entre la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana  y la legislación ecuatoriana, con el objeto de determinar si esta institución arraigada en nuestro país desde 1946 , cumple con los principios que informan la Autonomía Municipal en Iberoamérica.

Al efecto estudiaremos artículo por artículo esta Carta aprobada en Caracas el 22 de noviembre de 1990 y la compararemos con las normas constitucionales y legales que fueran del caso, a efectos de establecer semejanzas o diferencias y finalmente hacer una propuesta de las reformas constitucionales y legales que debieran implementarse para viabilizar la puesta en marcha de un proyecto autonómico en el Ecuador, no sin antes haber estudiado su naturaleza jurídica.

Previo a estos análisis, indagaremos aunque sea de manera sucinta,  la evolución de esta institución en el tiempo, lo que permitirá comprender dos fenómenos que están aconteciendo actualmente en España: el primero conocido como: “segunda descentralización”, que se ha comenzado a verificar a partir del denominado “Pacto Local”, a través del cual se ha reforzado la autonomía local, vía aprobación de leyes consensuadas con la Federación Española de Municipios y Provincias, que han incrementado la descentralización del Estado hacia las Entidades locales; y el segundo conocido como: “inframunicipalismo ”, o lo que es lo mismo, una proliferación de pequeños municipios, con una marcada insuficiencia económica, técnica y funcional, con grandes dificultades para ejercer las competencias que le son propias y sometidos a una marcada dependencia respecto de los niveles de gobiernos superiores, en el caso de nuestro país, del ejecutivo,  problema éste último que puede ser uno de los factores que obstaculicen de alguna manera la puesta en marcha de un proyecto autonómico en el Ecuador.

II.- LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Y LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO INDIANO.-

1.- Como nos enseña el profesor Ricardo Zorraquín Becú,  el Nuevo Mundo no gozaba ni de una autonomía total respecto de Castilla ni estaba enteramente  subordinado a sus autoridades.  En este sentido, al establecerse órganos exclusivamente destinados a regir las relaciones de la península con los territorios de ultramar (la Casa de la Contratación), y al crear un gobierno que no se confundía con el de Castilla (el Consejo de Indias ), los reyes habían impuesto un sistema descentralizado –aunque esta palabra no existiera entonces- para dirigir con una gran autarquía los asuntos indianos.  Ambos organismos fueron entes  descentralizados de  la administración castellana, a los cuales se les dio una amplia competencia para entender en los “negocios” –como entonces de decía- propios de las provincias americanas . (El resaltado es mío).

Entre las atribuciones que le fueron asignadas en 1571, el Consejo de las Indias recibió la jurisdicción suprema de las Indias Occidentales y de los negocios que ellas resultaren y dependieren. Zorraquín nos dice también que se trataba de un organismo de gobierno y de justicia. En cuanto a lo primero, sus funciones se ejercían consultando al rey las leyes, los nombramientos y las instrucciones convenientes para la administración de esos territorios, así como redactando las providencias acordadas. En cuanto a la justicia, fue erigido como tribunal supremo en todos los asuntos y pleitos que podían suscitarse en el Nuevo Mundo o en España por razones derivadas del gobierno de ultramar.  Sin embargo y de ahí que esta sui géneris descentralización no haya sido la más óptima, a nadie se le puede ocultar que el parcial fracaso de este Consejo que tenía su sede en la península ibérica y no en el Nuevo Mundo, era que se trataba de una órgano de gobierno que no se encontraba vinculado en forma directa con los problemas y realidades del mundo americano, requisito hoy sin el cual no se puede hablar de descentralización y mucho menos de autonomía, ya que hoy no se puede concebir a un gobierno sea este provincial o municipal que se encuentre alejado de las necesidades básicas insatisfechas del habitante de un cantón o provincia.

No obstante lo dicho, la delegación por parte de la monarquía española a  estas dos instituciones para el manejo de las Indias,  debe ser tomado como el primer gran antecedente de descentralización administrativa y política en América del Sur, sin embargo de lo cual, no deja de ser criticable que habiéndose verificado este sistema, no se haya traslado el poder decisión real a las autoridades americanas, desperdiciando en mi concepto una oportunidad histórica para que esas provincias se hayan podido manejar –con sujeción siempre a la Corona española- con total autonomía y suficiencia, que fue lo que hizo la Corona inglesa en  las regiones de la América del Norte conquistadas por esta.

Y decimos que no cabe compartir esta forma de descentralización, habida cuenta que de un estudio más profundo de la realidad de las Indias, se puede concluir que  estuvieron siempre bajo la dependencia  de Castilla.  Basta citar los siguientes casos:

a)    En las Indias no se podía decidir nada sobre la elección, reconocimiento o aceptación de su propio rey;
b)    A pesar de titularse reinos, las Indias nunca tuvieron Cortes, como las tenían otras Estados de la Monarquía;
c)    No intervinieron en el gobierno del conjunto del cual formaban parte, ni integraron los organismos comunes a todo el imperio;
d)    Las guerras y los tratados internaciones se resolvían en Europa, aunque con frecuencia afectaban al Nuevo Mundo;
e)    Las decisiones más importantes del derecho indiano se tomaron sin dar una participación efectiva a los pobladores de América, ni a las autoridades locales;
f)    El rey y los organismos más importantes del gobierno indiano residían en Castilla y estaban sometidos a las influencias predominantes en ese reino;
g)    Los más altos funcionarios, tanto en España como en América, fueron en su inmensa mayoría oriundos de la península; y,
h)    Las Indias sólo podían comerciar y comunicarse con Castilla.

2.-  Esta  dependencia  a la que hemos hecho referencia ha llevado a la confusión de  llamar a las Indias como colonias. Y esto no se puede compartir ya que esta dependencia no llegó a privarlas de gobiernos propios y de que tengan un derecho propio especialmente  creado para ellos.  De ahí que nos adhiramos a la tesis de aquellos que defienden la teoría de que el Nuevo Mundo Hispánico si vivió un régimen de descentralización, ya que se insiste, ni hubo total autonomía respecto de Castilla ni entera subordinación a sus autoridades.

3.- Esta descentralización se cumplió cuando se concedieron poderes a la Casa de la Contratación y al Consejo de Indias,  que antes eran del gobierno central, desligándose de competencias primitivas para entre-garlas –en parte obviamente- a estos dos entes administrativos que fueron especialmente creados para tal efecto. Para Zorraquín Becú, cuando la descentralización se establece para el gobierno de determinados territorios, da origen a un sistema que adquiere cierta autonomía  de poderes y funciones; y cuando solo tiende a delegar algunas facultades administrativas, ello da origen a un régimen autárquico (concesión de poderes para actuar sin dependencia de la entidad creadora).  Para este insigne tratadista, ambas cosas ocurrieron en el Nuevo Mundo, sin embargo no deja de advertir que el gobierno ejercido por el  Consejo de Indias fue siempre de un rígido y creciente centralismo, ya que cualquier resolución que adoptaban las autoridades locales e incluso sentencias judiciales, podían ser revisadas por estas.

4.- Para finalizar este breve repaso histórico, resta concluir que existió autarquía del conjunto frente a Castilla, centralismo impuesto por el Consejo de Indias respecto al Nuevo Mundo y descentralización si se contempla la existencia de cada una de las grandes regiones en que dividían las Indias.   Es más, cuando hablamos de la efectiva existencia de una descentralización de tipo territorial, esta dio lugar al origen de un sistema autónomo ,  que al decir de  Marienhoff,  es una  categoría política inferior al concepto de soberanía, que implica la facultad de crear su propio derecho y de regirse por él, de acuerdo con ciertas limitaciones impuestas por el Estado Central.

La autonomía no supone en consecuencia, un poder absoluto de legislación y de gobierno, sino al contrario, restringido por las normas superiores que señalan sus facultades y competencias. Y esto fue lo que aconteció en las Indias ya que sin quebrar la unión indestructible que existía con el reino de Castilla, aquéllas lograron una gran autonomía como consecuencia de la descentralización que hemos expuesto en líneas anteriores tanto en el plano de la sanción de las leyes, en el gobierno de sus propios territorios e incluso en el campo jurisdiccional (todos los pleitos y causas que se suscitaban en América debían concluir en las Audiencias, y excepcionalmente en el Consejo).

Ahora bien, si vemos que en los sistemas federales, las provincias que los componen son autónomas, debemos determinar si en las Indias, por el hecho de haber existido provincias “autónomas”, se podía sostener que vivían bajo un sistema federal. Como sabemos, el sistema federal (que se debe establecer vía Constitución) se organiza  o bien mediante la reunión de Estados anteriormente separados o independientes o bien estableciendo, en un Estado unitario, una descentralización política que otorgue a sus miembros un conjunto inalterable de poderes propios . I, a la conclusión que debemos llegar es que si bien hubo un régimen análogo al del federalismo entre otros reinos con la península, no fue esa la condición de las Indias.  Lo que sí hubo en el Nuevo Mundo fue una autonomía jurídica y política, similar a la que existe actualmente en los sistemas federales, lástima que ese sistema autonómico no derivó de una Constitución que lo tornara inalterable, sino de un proceso descentralizador que era siempre revocable a instancias del rey.  De ahí que cuando se sostiene que las Indias fueron autónomas, no se debe dar a esta expresión el alcance que hoy tiene en los regímenes federales, sino que la usamos en el sentido de que los órganos dirigentes creados por España y en América, tuvieron facultades propias de gobierno, legislación y justicia, cuya perduración a lo largo de dos siglos fue la mejor prueba de su existencia. O lo que es lo mismo, que las Indias tuvo un sistema de provincias con un gobierno descentralizado, con poderes autónomos de legislación y con una gran independencia judicial…