Panorama de la Justicia Constitucional desde la Constitución de 1945 hasta la vigente

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En la Constitución de 1945 -llamada “Carta de la Democracia”-  decretada por la Asamblea Nacional Constituyente, presidida por el Dr. Francisco Arízaga Luque, en Quito, el 6 de Marzo del mismo año, integrada por intelectuales y políticos notables como los Drs. Manuel Agustín Aguirre, Manuel Eliseo Flor, Juan Isaac Lovato, Gabriel Cevallos García,  Enrique Gil Gilbert, Antonio Parra Velasco, Agustín Vera Loor,  Armando Espinel Mendoza, José Santos Rodríguez,  Pedro Saad,  Rafael Mendoza Avilés, Carlos Cueva Tamariz, Alejandro Idrovo Rosales,  Emilio Uzcátegui, Leopoldo Benites Vinueza, Ricardo Paredes, entre otros y en la que ofició como Secretario General, Pedro Jorge Vera,  en el ordinal 1º del Art. 34 y en el Art. 165, se le atribuye al Congreso Unicameral, la facultad de interpretar la Constitución de un modo generalmente obligatorio y de declarar la inconstitucionalidad en forma privativa y excluyente.

En el Art. 163 se consagra el principio de la Supremacía de la Constitución, con texto similar al de las Constituciones de 1906 y 1929 con el añadido de que también son susceptibles de dicho control las “Ordenanzas” y “Acuerdos”; pero, a diferencia de las anteriores Constituciones, se denomina por primera vez al organismo encargado de velar por la observancia de la Constitución con el nombre de Tribunal de Garantías Constitucionales,  posiblemente por el influjo de la Constitución Republicana de España de 1931 que le dio ese nombre a un organismo similar previsto en ella.

La institución, como tal, no era nueva, pues existió en nuestro Derecho Constitucional con el nombre de Consejo de Estado desde 1830, aunque algunas de las facultades que la Constitución de 1945 dio al Tribunal de Garantías Constitucionales, no le correspondieron al Consejo de Estado sino a partir de 1906.

En nuestra historia constitucional siempre existió en forma tácita y luego expresa  el principio de la Supremacía de la Constitución, que es propio e inherente a toda Constitución, y del cual se desprende la necesidad de establecer el órgano de control de la constitucionalidad.  El problema consistió en que esa supremacía no podía ni debía ser un principio meramente doctrinal, sin ninguna vigencia práctica; al contrario,  era necesario garantizar su eficacia, para que toda la actividad que se realiza en el Estado, tanto por los órganos del poder como por los particulares, se desarrolle dentro y no fuera de su ámbito y disposiciones, como una necesidad impostergable para todo ordenamiento jurídico, advertida en 1789 por el abate Sieyés, quien elocuentemente invocaba de los constituyentes franceses:  “lo que pido es un verdadero cuerpo de representantes, con misión especial de juzgar las reclamaciones contra todo atentado que se hiciera a la Constitución”.

El Tribunal de Garantías Constitucionales, en cuanto a su integra-ción, es un organismo político en el que se previó la participación de todas las funciones del Estado:  3 diputados elegidos por el Congreso;  el Presidente de la Corte Suprema;  1 representantes del Presidente de la República;  el Procurador General de la Nación;  1 Representante de los trabajadores;  y, 2 ciudadanos elegidos por el Congreso, pudiendo concurrir a las sesiones del Tribunal y participar en sus deliberaciones, sin derecho a voto, los ministros de Estado,  conforme a lo dispuesto en el Art. 159.

En el Art. 160 se establecen como atribuciones y deberes del Tribunal de Garantías Constitucionales, los siguientes:

“Artículo 160.-  Son atribuciones y deberes del Tribunal de Garantías Constitucionales:

1º    Velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes,  en especial de las garantías constitucionales, excitando para ello al Presidente de la República y a los demás funcionarios y autoridades del poder público;

2º    Formular observaciones acerca de los decretos, acuerdos, reglamentos y resoluciones que a su juicio se hubieren dictado con violación de la Constitución o de las leyes, previa audiencia de la autoridad u organismo que los hubieren expedido.

Si las observaciones no fueren aceptadas por la autoridad o el organismo afectado por aquéllas, el Tribunal las publicará por la prensa y las presentará a consideración del Congreso, a fin de que resuelva sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad alegadas;

3º    Dictaminar acerca de la inconstitucionalidad de los proyectos de ley o decreto, en el caso señalado en el Art. 41;

4º    Suspender la vigencia de una ley o precepto legal considerados inconstitucionales, hasta que el Congreso dicta-mine acerca de ellos.

Para hacerlo, el Tribunal observará las reglas siguientes:

a)    Sólo podrá proceder a petición de un juez o tribunal de última instancia;

b)    La suspensión se limitará a la disposición o disposiciones consideradas inconstitucionales;  y,

c)    Deberá dar la resolución en el término perentorio de 20 días contados desde la fecha en que reciba la solicitud.

Si el Tribunal de Garantías no resolviere dentro del término fijado en el inciso anterior,  el juez o tribunal que hizo la petición aplicará la ley vigente.

5º    Conocer de las quejas que formule cualquier persona, natural o jurídica, por quebrantamiento de la constitución o de las leyes; preparar la acusación contra los funcionarios responsables y, salvo lo dispuesto en la ley penal, presentarla al Congreso para que éste, según los casos, los enjuicie u ordene enjuiciarlos;

6º    Examinar las acusaciones propuestas ante el Congreso contra los altos funcionarios, en el caso del numeral 30 del Art. 34 de esta Constitución y sostenerlas ante el Congreso si las estimare fundadas.

Cuando tales acusaciones se refieran a uno o más miembros del Tribunal de Garantías, desempeñará esta función la Comisión Legislativa Permanente;

7º    Conceder en cesación de la legislatura y de acuerdo con el Art. 68 facultades extraordinarias al Presidente de la República;

8º    Ejercer jurisdicción en lo contencioso-administrativo,  y en la forma que determine la Ley;  y,

9º    Ejercer las demás atribuciones que le señalen la Constitución y las leyes.”

De la lectura de este artículo, podemos establecer que las atribuciones y deberes del Tribunal de Garantías Constitucionales son amplios y abarcan un espectro de posibilidades. No todas las atribuciones del Tribunal son las referidas en el Art. 160 si tomamos en cuenta que su ordinal 9º nos remite a “las demás atribuciones que le señalen la Constitución y las leyes”.  La enumeración no es taxativa sino la propia de una cláusula abierta o meramente ejemplificativa.

La atribuciones del Tribunal podrían ser divididas en:  a)  Propias, permanentes o exclusivas, es decir, que específicamente le corresponden;  y  b)  Temporales, circunstanciales o precarias, en tanto solamente se ponen en funcionamiento, cuando el Congreso está en receso.

Entre las atribuciones específicas destacan:  

1.-    Velar por la observancia de la Constitución y las leyes:  esta atribución está consagrada en el ordinal 1º del Art. 160 y fue la que casi con los mismos términos se le asignó por primera vez al Consejo de Estado en el Art. 98 de la Constitución de 1906;  fórmula que se repite en los Arts. 117, 146 y 220 de las Constituciones de 1929, 1946 y 1967, respectivamente.

El incumplimiento de la Constitución y las leyes por parte del Presidente de la República o de otros funcionarios y autoridades del poder público, genera la excitativa a que se refiere la atribución contenida en esta norma.  El incumplimiento implica la violación de la norma o, también,  la omisión de los actos necesarios para que las garantías constitucionales puedan ejercerse realmente, venciendo los obstáculos que limiten o impidan su ejercicio.  Excitar equivale a mover,  estimular, provocar o inspirar algún movimiento que, para el caso en cuestión, refiérase  a hacer lo que la norma dispone o dejar de hacer aquello que la norma prohíbe.

2.- Formular observaciones a decretos, acuerdos, reglamentos y resoluciones: es la atribución que consta en el ordinal 2º del Art. 160 que no  era nueva en nuestro ordenamiento constitucional, pues, la Constitución de 1929 facultaba al Consejo de Estado para declarar la nulidad de decretos o reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo, en contravención a la Constitución y leyes,  según lo dispuesto en el ordinal 2º del Art. 117; y, esta misma facultad, aunque con modificaciones, aparece también en las Constituciones de 1946 y 1967, en el ordinal 2º del Art. 146 y en el ordinal 2º del Art. 220, en su orden.

Las observaciones proceden por actos del gobierno y en general de la administración violatorios de la Constitución y leyes;  a diferencia de lo que acontece con la excitativa, que se refiere a actos expresados mediante decretos, acuerdos, reglamentos y resoluciones.

La sustanciación implica que antes de formular la observación, se oiga a la autoridad cuestionada en audiencia.  De haber lugar a las observaciones, el Tribunal debe precisarlas y hacérselas conocer a la autoridad.  Si ésta no las acepta el Tribunal “las publicará por la prensa y las presentará a consideración del Congreso, a fin de que resuelva sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad alegadas”.  Así lo establece el ordinal 2º del Art. 160 de la Constitución de 1945;  y el 2º ordinal de los Arts. 146 y 220 de las Constituciones de 1946 y 1967, respectivamente.

En esta materia, la capacidad resolutiva la tiene el Congreso.  

En el Art. 13 de la Ley No. 047 C.L. Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales, publicada en el Registro Oficial No. 403 de 20 de Junio de 1968, devenida de la Constitución de 1967, se estableció que si la autoridad no acata las observaciones, éstas debían publicarse por la prensa y en el Registro Oficial; y,  en tratándose de acuerdos, reglamentos o resoluciones, el Tribunal tenía la capacidad de suspender sus efectos hasta que el Congreso resuelva sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad.

El efecto previsto en el Art. 13 que se menciona, fue establecido siguiendo el criterio del constituyente de 1945, consagrado en el ordinal 2º del Art. 160 de la Constitución de ese año.

Por el Art. 213 de la Constitución de 1967 el Tribunal de Garantías Constitucionales, ya no ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa ni tributaria que fue trasladada a tribunales especializados creados para conocer y  resolver privativamente sobre estas materias, a diferencia de las Constituciones de 1945 y 1946 en las que estas potestades las tenían el Tribunal de Garantías Constitucionales y el Consejo de Estado, en su orden.

Además, en el ordinal 4º del Art. 205 de la Constitución de 1967 se le concede a la Corte Suprema de Justicia la atribución de “suspender total o parcialmente, en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, los efectos de una ley, ordenanza o decreto que fuere inconstitucional por la forma o por el fondo, decisión que la Corte someterá a conocimiento o resolución del Congreso en su próximo período de sesiones. Ni la resolución de la Corte Suprema, ni la del Congreso tendrá efecto retroactivo”;  y,  en el Art. 206 se le atribuyó a la misma Corte Suprema de Justicia en los casos particulares de que tuviere conocimiento la facultad de “declarar inaplicable cualquier precepto legal contrario a la Constitución”, declaración que no tendrá fuerza obligatoria sino en las causas sobre las que se pronunciare. En la Constitución de 1945 el Tribunal de Garantías Constitucionales tenía la facultad de “suspender” que la Constitución de 1967 le dio a la Corte Suprema; mientras, en la Constitución de 1946, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, carecían de ella.  En la Constitución de 1945 la Corte Suprema de Justicia no tuvo la facultad de declarar inaplicable un precepto legal por vicios de inconstitucionalidad.

En el Art. 172 de la codificación de la Constitución de 1978 que consta en el Registro Oficial Nº 2 de 13 de Febrero de 1997 y en el Art. 274 de la Constitución de 1998 codificada y aprobada el 5 de Junio de ese año, en Riobamba, por la Asamblea Nacional Constituyente, de manera similar a lo preceptuado en la Constitución de 1967,  existe también el recurso de inaplicabilidad de un precepto legal contrario a las normas de la Constitución que puede ser declarado “en las causas que conociere cualquier Sala de la Corte Suprema de Justicia y los demás tribunales de última instancia”  o  por “cualquier juez o tribunal, en las causas que conozca”,  según los mandatos de los Arts. 172 y 274 antes referidos.

El recurso de inaplicabilidad es un recurso de inconstitucionalidad,  porque su objeto es conseguir que cualquier juez o tribunal declaren inaplicable, en un juicio determinado, un precepto legal que se estima contrario a la Constitución.  En la Constitución de Chile existe una norma igual en el Art. 80.

No hay duda de que el recurso de inaplicabilidad procede contra leyes inconstitucionales en el fondo; sí las hay, respecto de la inconstitucionalidad de forma, tanto porque la Constitución no distingue,  cuanto porque de admitirla podría distorsionarse la disposición contenida en el Art. 274 de la Constitución vigente.

Quienes se oponen a la declaratoria de inaplicabilidad por vicios de forma  afincan su posición argumentando que si existiese violación constitucional en el proceso de formación de la ley, no hay ley inconstitucional,  puesto que lo que no hay es ley, por más que ésta haya sido promulgada y publicada, correspondiéndole al órgano jurisdiccional competente, prescindir de aplicar lo que no existe y administrar justicia que no la puede denegar, acudiendo a otra norma constitucional o secundaria, y por último,  a los principios de equidad.  Si aún así la norma se aplicase, el agraviado tendría que interponer, si se trata de un tribunal de última instancia, que no sea una de las Salas de la Corte Suprema de Justicia, el recurso de casación en el fondo;  porque si el caso fuese resuelto por una de las Salas de la Corte Suprema de Justicia, en mi concepto, no habría recurso alguno,  pues aún cuando acuda al Tribunal Constitucional, para lo que requerirá informe favorable del Defensor del Pueblo, su declaratoria en función de lo dispuesto en el numeral 1 del Art. 276 de la Constitución, sólo suspenderá los efectos de la norma cuestionada, total o parcialmente, pero sin efecto retroactivo,  es decir, estamos frente a una circunstancia, en que impera el principio procesal de la cosa juzgada.  A  mi juicio,  la solución de esta delicada situación jurídica, podría basarse en la parte en que el Art. 278 de la Constitución vigente preceptúa que la declaratoria de inconstitucionalidad deja sin efecto la disposición y el acto declarado inconstitucional que abre el camino para que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional asuma el problema y lo resuelva mediante la reforma correspondiente que debiera implementarse.

Soy del criterio de que el recurso de inaplicabilidad procede por inconstitucionalidad de forma.  Si así fuere, este recurso que podría ser aplicado por cualquier juez o tribunal en tanto sus titulares están especialmente obligados a cumplir con lo dispuesto en la Constitución, además, procedería no solamente en el caso de una ley, sino también en el de las leyes orgánicas,  decretos-leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes públicos, en virtud de que la Constitución se refiere a un concepto genérico de “precepto jurídico” que no es sinónimo del concepto restringido de ley: aquél, abarca todas las reglas de conducta social impuestas por la autoridad pública; el de la ley,  sólo a la definición que da el Art. 1 del Código Civil. Tampoco debemos olvidar que la promulgación que hace el Presidente de la República de todo texto legal, si bien es cierto que implica la regularidad en el proceso de gestación de la ley,  no es menos cierto,  que entraña una presunción “iuris tantum”, que admite prueba en contrario.

Por todas estas razones, a mi juicio, debe reformarse el Art. 274 de la Constitución vigente para aclararlo y hacerlo indubitable o, reglamentarlo, en la nueva Ley Orgánica de la Función Judicial que hasta ahora el Congreso Nacional no expide, pese a lo establecido en la primera disposición transitoria de la Constitución codificada y publicada en el Registro Oficial Nº 2 de 13 de Febrero de 1997 y a que en Diciembre del año 2001 recibió el correspondiente proyecto elaborado por la Corte Suprema de Justicia electa en Octubre de 1997.

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