Derechos de los Pueblos Indígenas
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CONSIDERACIONES PREVIAS
La historia de los derechos humanos se encuentra recogida, sin perjuicio de otros medios, en decretos, cartas y declaraciones, las que han ido cada vez con mayor frecuencia abarcando diversas facetas de la vida de los hombres, generándose una evolución en la concepción de los derechos humanos.
Consecuencia de ésta se distinguen hoy, cuatro generaciones de derechos humanos, clasificación que se formula por razones históricas, metodológicas y didácticas, pues no cabe duda de la interrelación e interdependencia de los derechos de cada una de estas generaciones, ya que al final todos son derechos humanos y tienen la misma significación aunque, desde luego, las ultimas generaciones no han alcanzado en las legislaciones nacionales igual tratamiento y protección que las primeras, y obviamente los precedentes jurisprudenciales sobre su concepción y extensión son todavía poco numerosos.
Los derechos de tercera generación conocidos con el nombre de colectivos, comenzaron a tener relieve en la segunda mitad del siglo XX, prueba de esto es que en 1957 se adoptó el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo que versa sobre pueblos Indígenas y Tribales.
Sin embargo se considera como punto de inicio de esta generación de Derechos a la Declaración Universal de los Pueblos de Argel de 1976.
Para referirse a esta generación de derechos algunos autores utilizan las expresiones “derechos étnicos” o “derechos de la solidaridad”. Los derechos colectivos se caracterizan por pertenecer a comunidades que tienen elementos en común como costumbres, territorio, lengua, entre otros, que deben ser respetados y conservados por lo que se denomina “civilización occidental” por tanto protegen a las diversas culturas del “universalismo”.
En el Ecuador la reforma constitucional de 1995 introdujo en el artículo 1ero. de la Carta Política el carácter del estado ecuatoriano de pluricultural y multiétnico, lo que sin duda es el antecedente de la consagración de los derechos de los pueblos indígenas en la Codificación de la Constitución que nos rige desde 1998.
LOS DERECHOS COLECTIVOS EN EL ECUADOR
El capítulo 5 del Título III de la Constitución vigente “De los Derechos Colectivos” se encuentra dividido en tres secciones: De los pueblos indígenas y negros o afroecuatorianos, Del medio ambiente y De los consumidores. De estas secciones las dos últimas corresponden en realidad a derechos difusos.
La sección destinada a los pueblos indígenas y negros o afro-ecuatorianos consta de tres artículos y se refiere con mayor énfasis a los pueblos indígenas pues en el caso de los negros o afroecuatorianos realiza una remisión en lo pertinente a los derechos garantizados a los primeros.
El estudio de estos derechos sin duda debe partir del análisis del sujeto activo o titular de los mismos, por lo que deviene en importante delimitar el concepto de “pueblos indígenas”; tradicionalmente se ha intentado en esta clase de tópicos de buscar límites o parámetros de carácter racial, los cuales en nuestro criterio no son acertados pues el contacto y mezcla de los miembros de estas comunidades indígenas y el resto de la población ecuatoriana es tan frecuente que no podría recurrirse a este criterio para identificar a los titulares de éste derecho, además la genética ha demostrado la unidad de los seres humanos por lo que resulta inoficioso pretender justificar en este punto la existencia de estos derechos colectivos.
Lo que sí es claro es que las diversas comunidades que forman parte de la sociedad han seguido evolucionando en un territorio propio a la luz de un proceso histórico específico, lo que ha derivado en que existan diversos idiomas, hábitos relacionados a prácticas productivas, costumbres, tradiciones.
De lo anterior se explica la existencia de tribus y pueblos con distintos tipos de autoridades étnicas, las que pueden variar de cacicazgo a concejos o gobernadores.
Uno de los puntos más controvertidos en este tema del sujeto activo de los derechos colectivos es el alcance del término “pueblo” y la pertinencia de la utilización de este vocablo. Esto se aprecia con claridad en lo acontecido con el “Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”, el cual, entre otros motivos por el uso del término “pueblo”, no ha podido ser aprobado.
Este proyecto ha sido criticado por el Comité Jurídico Interamericano que sugiere se utilice la palabra “poblaciones” en lugar de “pueblos”, así como por las propias poblaciones indígenas. Sobre este punto José Luis Nieto expresa:
“En relación a la segunda y tercera cuestiones, el Proyecto de Declaración utiliza la expresión pueblo de la siguiente manera:
1. Esta Declaración se aplica a los pueblos indígenas, así como a los pueblos cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distinguen de otras secciones de la comunidad nacional, y cuyo status jurídico es regulado en todo o en parte por sus propias costumbres o tradiciones o por regulaciones o leyes especiales.
2. La autoidentificación como indígena deberá considerarse como criterio fundamental para determinar los pueblos a los que se aplican las disposiciones de la presente declaración.
3. La utilización del término pueblos en esta Declaración no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a otros derechos que puedan atribuirse a dicho término en el derecho internacional”
Afortunadamente la problemática de la utilización del vocablo “pueblo” tanto en el Proyecto de declaración comentado como en otras normas, como es el caso de la Constitución ecuatoriana, no ha sido óbice para que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al conocer y resolver casos concretos, haya protegido los derechos a los que nos referimos en este ensayo, pues ella ha abordado el tema cualquiera sea la denominación utilizada pueblo, población, tribu, grupo, etnia.
Otro de los aspectos importantes en este tema es el de dimensionar si los titulares de estos derechos colectivos son los pueblos en su conjunto o los miembros de éstos individualmente considerados.
Aspecto que toma más relevancia si consideramos que aceptar la primera posición nos llevaría a consideraciones sobre la personalidad jurídica de los pueblos indígenas.
No compartimos la tesis sobre la exigencia de dotar de personalidad jurídica a los pueblos indígenas para que éstos puedan exigir sus derechos, por las siguientes razones:
1. El tema de los derechos humanos es de tal importancia que su tratamiento desborda consideraciones clásicas y figuras procesales rígidas en torno a la legitimación activa que son más propias de otras ramas del Derecho.
2. El beneficio último de la vigencia y aplicación de los derechos humanos lo recibe la persona natural, aunque desde luego el beneficio de la comunidad como tal es innegable.
3. Sobre este punto debemos tener presente al artículo 44 de la Convención Americana de Derechos Humanos que señala: “cualquier persona o grupo de personas o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que conten-gan denuncias o quejas de violación de derechos de esta Convención por un Estado parte”.
Por lo anterior consideramos que la legitimación procesal de los pueblos indígenas no necesariamente deberá ser de carácter colectivo, pues pueden presentarse peticiones individualmente por miembros de dichas colectividades. Incluso una persona no indígena puede presentar una denuncia a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por violación de los derechos de éstos.
En el caso del Ecuador las nacionalidades indígenas, titulares de los derechos que estamos comentando, son:
1. En la Costa: Awa, Chachi, Espera, Tsa’chila, Manta-Huancavilca
2. En la Sierra: Awa, Quichua
3. En el oriente: Shuar, Siona, Secoya, Huaorani, Ai’Cofan, Quichua, Achuar
Resaltamos que los Quichua representan el 94% de la población indígena y son cerca de 4 millones.
El reconocimiento de los derechos colectivos de las poblaciones indígenas, es sin dudas un paso importante en el constitucionalismo ecuatoriano, pues la historia republicana ha sido adversa a ellos. Basta recordar lo siguiente:
1. La anterior existencia de tributos específicos para los indígenas:
2. La exclusión que por largo tiempo tuvieron de los procesos electorales.
Los derechos colectivos de los pueblos indígenas encuentran su fundamento en el principio de autodeterminación de los pueblos, que se encuentra reconocido en la Carta de la Organización de la Naciones Unidas.
Sobre la naturaleza y la esencia del derecho indígena son muy enriquecedoras las palabras de José Quimbo: “el derecho indígena tiene básicamente dos rasgos específicos: en primer lugar, se encuentra inmerso en el cuerpo social indisolublemente integrado en todos los aspectos de la cultura: la ritualidad, las fiestas, inmerso en norma civil como el matrimonio, las celebraciones festivas amantes de la llacta, con la transmisión del mando comunitario (vara intrigari o vara chimbachi) celebrada hasta la actualidad por los salasacas; segundo caso extrae la esencia de su contenido y la fuerza de su acción de la tradición comunitaria, expresada en los usos y costumbres que se generan en el ayllu, organización familiar que integra padres, hijos, nietos, suegros, nueras, padrinos de matrimonio o de bautizo, hasta consuegras, quienes en caso de inobservancia de las normas intervienen como agentes armonizadores”
LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
Nuestra constitución, como se expresó anteriormente, contiene una sección dedicada al tratamiento de los derechos de los pueblos indígenas, sin embargo debemos resaltar que en realidad los derechos consagrados en esa sección no se encuentran aislados, ni son una casualidad, pues a lo largo del texto de la misma encontramos distintas normas que reafirman la importancia de éstos. Creemos acertado lo hecho por los asambleístas al intercalar disposiciones relativas a los derechos de los pueblos indígenas a lo largo del texto constitucional, pues la importancia de éstos es tan grande que no puede reducirse, en cuanto a su consagración normativa, a una pequeña sección. En la Constitución, encontramos las siguientes normas sobre el tema que nos ocupa:
ν El artículo 1 resalta el hecho que el Ecuador es un estado pluricultural y multiétnico.
ν El artículo 3 establece como fin primordial del estado fortalecer la unidad nacional en la diversidad y defender el patrimonio cultural del país.
ν El artículo 8 reconoce la nacionalidad ecuatoriana por nacionalización a los habitantes de territorios extranjeros en las zonas de frontera, que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano, con sujeción a los convenios y tratados internacionales, siempre que manifiesten su voluntad expresa de ser ecuatorianos.
ν El número 3 del artículo 23 al reconocer y garantizar la igualdad ante la ley, expresamente impide las discriminaciones en razón de etnia.
ν El artículo 62 establece el deber del estado de fomentar la interculturalidad y de establecer políticas permanentes para conser-var, restaurar, proteger, y respetar el patrimonio cultural.
ν El artículo 66 señala que la educación impulsará la interculturalidad, la solidaridad y la paz.
ν El artículo 69 establece la garantía de un sistema de educación intercultural bilingüe, en el que se utilizará como lengua principal la de la cultura respectiva, y el castellano como idioma de relación intercultural.
ν El número 12 del artículo 97, al mencionar los deberes y responsabilidades de los ciudadanos, incluye el de propugnar la unidad en la diversidad y la relación intercultural.
ν El artículo 224, que se encuentra en el capítulo del régimen administrativo y seccional, señala: “habrá circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas que serán establecidas por la ley”.
ν El artículo 228 dispone: “los gobiernos seccionales autónomos serán ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que determine la ley para la administración de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas…”
ν El artículo 248 consagra el derecho soberano del estado sobre la diversidad biológica, reservas naturales, áreas protegidas, y parques nacionales, reconociendo el derecho de las poblaciones involucradas a participar en su conservación y utilización sostenible.
ν El artículo 254 señala que el sistema nacional de planificación establecerá los objetivos nacionales permanentes en materia económico y social, teniendo en cuenta entre otros aspectos las diversidades étnico-culturales.
ν El artículo 83 reconoce que los pueblos indígenas que se autodefinen como nacionalidades de raíces ancestrales forman parte del estado ecuatoriano único e indivisible.
I. LOS DERECHOS COLECTIVOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
En el Ecuador los derechos colectivos de los pueblos indígenas se encuentran consagrados y protegidos fundamentalmente por los artículos 84 y 191 de la Constitución y por el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales suscrito el 27 de junio de 1989, que es conocido como el Convenio de la OIT No.169.
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