El Procedimiento Administrativo

Descargue el artículo completo en PDF.
	22_el_procedimiento_administrativo.pdf 108kB

 1. PROCESO Y PROCEDIMIENTO: ¿DOS NOMBRES PARA LO MISMO? O ¿DOS CONCEPTOS DISTINTOS?- 2. CARACTERÍSTICAS PROPIAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO INSTITUCIÓN JURÍDICA.- 3. EL PROCESO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO CIVIL.- 4. LA CONCEPCIÓN SUSTANCIALISTA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: EL ACTO-PROCEDIMIENTO.- 5. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO.- 6. LA CLASIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMI-NISTRATIVOS.- 7. LA AUTOTUTELA O AUTODEFENSA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE PRIMER GRADO O PRIMARIA Y DE SEGUNDO GRADO O REDU-PLICATIVA: EL RECURSO ADMINISTRATIVO.-

1.    PROCESO Y PROCEDIMIENTO: ¿DOS NOMBRES PARA LO MISMO? O ¿DOS CONCEPTOS DISTINTOS?-

Los juristas estamos obligados a tomar de la realidad la materia con la que operamos y sólo podemos aprehender ésta en conceptos. Los distintos fenómenos jurídicos deben ser comparados y clasificados, para después, mediante la abstracción de las especies, obtener los géneros, que constituyan auténticos conceptos. Es decir, cuando interrogamos sobre la naturaleza de un fenómeno jurídico cualquiera, lo que estamos inquiriendo en realidad es en qué concepto general puede ser encasillado tal hecho.

El proceso es uno de los fenómenos jurídicos y debemos referirlo a un concepto jurídico de mayor amplitud, si existe. En el caso del proceso, por ejemplo, se debe tratar de encuadrarlo en los conceptos de relación jurídica, de institución jurídica, de servicio público u otro. Nosotros pensamos en el proceso referido o puesto en relación con el amplio concepto de las funciones clásicas del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial.

Fue Giuseppe CHIOVENDA (1872-1937), otrora profesor de la Universidad de Roma, quien expresara que «en el proceso» se desarrolla una actividad de los órganos públicos encaminada al ejercicio de una función estatal. Pues bien, decimos nosotros, aquí encontramos la diferencia conceptual entre procedimiento y proceso: el primero, consiste en esa actividad de los órganos públicos que se desarrolla «en el proceso», para ejercitar una función estatal; mientras que el concepto de proceso es más amplío dado que a ese conjunto de actos coordinados se vincula su finalidad. CARNELUTTI, quien junto al anterior mantuviera identidad de criterios, así como inocultables discrepancias, decía en la misma línea de pensamiento que se puede considerar el proceso como continente y el procedimiento como contenido. Fue, precisamente, este último quien comenzó a destruir los conceptos de proceso y procedimiento como exclusivos de la función judicial, es decir, que ambos son una actividad monopólica de ésta; sino que deben ser, los dos fenómenos jurídicos, comprendidos también en las dos funciones restantes del Estado, a saber: la legislativa y la ejecutiva. Es decir, todas las funciones del Estado se realizan por medio de procesos distintos que contienen diferentes procedimientos.

En efecto, bajo una objetiva mirada técnica no es lo mismo proceso y procedimiento, no obstante que afirmamos con GORDILLO, BALLBÉ y ESCOLA que todo proceso comporta un procedimiento, pero no todo procedimiento constituye un proceso. Y esto porque tanto el proceso como el procedimiento tienen como denominador común ser una secuencia de actos, pero el último carece de la finalidad, propia e imprescindible del proceso. Este es el basamento para afirmar que conceptuar un proceso implica necesariamente conceptuar un procedimiento, pero no todo procedimiento es parte de un proceso.

Afirma el profesor Jesús GONZÁLEZ PÉREZ que es preciso diferenciar ambos conceptos y tal distinción se basa en que el proceso conlleva una valoración de tipo teleológico, mientras que el procedimiento se concibe sólo como forma. Son conceptos independientes, el proceso se constituye por una serie de actividades que concretan una función pública. O, lo que es lo mismo, el proceso es una institución jurídica a través de la cual se realiza una función pública, esto es, una función del Estado. El concepto de proceso, esencial para el Derecho procesal, equivale al de potestad pública administrativa en el Derecho administrativo, pues ésta es su objeto fundamental o esencial, no es discutible que su normativa se crea y existe para regular la potestad pública administrativa. Sin embargo, hay que destacar que si bien toda potestad pública administrativa, como institución jurídica, requiere de una actividad para concretarse y ésta de un procedimiento administrativo, no obstante debemos reconocer que no es lo mismo la potestad administrativa (institución) y el procedimiento administrativo (actividad formal), son realidades complementarias. De igual forma, el proceso, que es también institución jurídica, necesita de un procedimiento para manifestarse y alcanzar su fin, sin que tal relación signifique que el procedimiento sea proceso o viceversa. El procedimiento es el conjunto de actos, es la actividad que se desarrolla por parte del Estado en una secuencia ordenada y necesaria para que sus funciones públicas se concreten, a través de los respectivos procesos y alcancen su finalidad. De esta forma, la función legislativa se realiza mediante el proceso legislativo que se manifiesta en un procedimiento legislativo para concretar la Ley. La función ejecutiva se concreta mediante un proceso administrativo que contiene un procedimiento administrativo para alcanzar la meta que es un acto administrativo y, finalmente, la función jurisdiccional alcanza su objetivo a través del proceso judicial que requiere seguir un procedimiento judicial determinado para concretar una sentencia.

FIORINI es categórico al afirmar que proceso y procedimiento no son conceptos equivalentes y por la misma razón, el primer concepto contiene la realización, como institución jurídica, del fin de la función pública sea legislativa, ejecutiva o judicial; el segundo sólo es el desenvolvimiento del proceso, las formas particulares de una trama, como manifestación de una actividad que procura el logro de un cometido especial.

De estas mismas premisas es que ESCOLA parte para concluir en que el proceso es el conjunto de actos cuyo enlace y sucesión está determinado por la necesidad de lograr la consecución de un fin específico. No existe concepto de proceso sin que se incluya necesariamente el elemento teleológico que debe concretar la función estatal que se trate: la ley, el acto administrativo o la sentencia.

El procedimiento, a diferencia del anterior, según el mismo profesor, es una secuencia de actos configurativos del proceso, actos que no conllevan un contenido que implique la realización de una finalidad determinada. Ejemplifiquemos, los informes técnicos o la inspección de documentos son actos formales que se integran para configurar un proceso con prescindencia de cuál sea su contenido. Se integran con otros actos, precisamente, para configurar un proceso y así alcanzar la finalidad que persigue éste y concretar la función estatal que se trate, así, una ley, la legislativa; un acto administrativo, la ejecutiva o una sentencia, la judicial.

Ya hacia 1955 ROYO VILLANOVA exponía que:

“Todas las funciones del Estado tienen su procedimiento especial. La ley es elaborada con arreglo a un procedimiento, el legislativo que… La sentencia del juez es dictada asimismo conforme a un procedimiento, el judicial. Por último, también los actos administrativos han de seguir antes de su nacimiento un camino o vía previamente determinado por el derecho, esto es, un procedimiento, el administrativo.”.

El profesor Enrique SAYAGUÉS LASO afirma que:

“Se toma como punto de partida la noción de proceso, que se considera que alcanza indistintamente a las funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional dando lugar a sendos tipos de procesos, con caracteres específicos pero con rasgos comunes, los cual justifica llegar a una generalización de principios, sin perjuicio de las disciplinas particulares a cada uno de ellos.”

El proceso es, en consecuencia, un conjunto de actos que siguen un orden (procedimiento) exigido por la necesidad de alcanzar el fin procesal. Por ello, ESCOLA concluye afirmando que la idea de proceso es, de tal modo… una concepción teleológica; en el procedimiento, simplemente considerado, esa concepción teleológica falta, de modo que éste no aparece como algo finalísticamente ordenado.

No negamos que el Derecho procesal administrativo sea parte del Derecho procesal tomando en consideración que el proceso es una unidad, aun cuando pensamos que es una vertiente particular de éste y, además, que se ha originado de esta matriz que es el Derecho procesal judicial, pero a pesar de esta realidad, no dejamos de reconocer que el proceso administrativo es en buena medida parte del derecho procesal y en otra del derecho administrativo. Así entendemos que el concepto de derecho subjetivo e interés legítimo que se utiliza en el proceso administrativo pertenece al derecho administrativo. Que si se ataca un acto administrativo viciado por incompetencia, ante un órgano judicial es el derecho administrativo el que nos va a dar los elementos para establecer si el órgano que dictó el acto es o no competente.

2.    EL PROCESO ADMINISTRATIVO Y SU PRETENDIDA AUTONOMÍA FRENTE AL PROCESO CIVIL.-

Si existe una Teoría General del Proceso es porque, a pesar de los diferentes tipos de procesos existentes en la realidad, hay evidencia de la unidad esencial del proceso, es por eso que aquélla reúne los conceptos generales aplicables a cada una de las ramas del Derecho Procesal. Por eso podemos repetir la tesis de GUASP expresando que el Derecho procesal puede ser definido como el conjunto de normas referentes a los requisitos, contenido y efectos del proceso, luego el Derecho procesal administrativo, será el conjunto de normas referentes a los presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo. Aclara el profesor que:

“Es cierto que en ocasiones pueden considerarse como presupuestos, contenido y efectos del proceso, diversas circunstancias cuya regulación no corresponde a las normas procesales, por ello, es preciso tener en cuenta que tales normas recaen únicamente sobre tales circunstancias en cuanto repercuten, inmediata o directamente, en el proceso, no en cuanto recogen una influencia o repercusión anterior.”.

En la misma línea de pensamiento, su discípulo, el también maestro Jesús GONZÁLEZ PÉREZ, afirma que si el Derecho Procesal puede definirse, en forma bastante simple, como el conjunto de normas relativas al proceso, el Derecho Procesal Administrativo se podría describir como el conjunto de disposiciones que regulan el proceso administrativo. Es decir, el proceso que tiene por objeto pretensiones fundadas en normas sustantivas de Derecho Administrativo.

Esta tesis origina cuestionamiento entre los administrativistas.

Existen diversos elementos que evidencian la diferenciación radical entre proceso administrativo y proceso civil, según razonan ciertos doctrinantes, los que Jesús GONZÁLEZ PÉREZ sintetiza:

“a) La intervención en el proceso administrativo de un sujeto –la administración pública como tal- que no interviene en los procesos civiles. En este sentido LÓPEZ RODÓ afirma: “La diferencia esencial entre los procesos en que interviene la administración y aquellos que se ventilan entre particulares, impide atender la validez de un mismo régimen procesal para uno y otro caso”.

b) Las prerrogativas de la administración en un régimen administrativo impiden la existencia de un proceso administrativo análogo al civil. El principio de independencia de la administración implica la imposibilidad de que los tribunales perturben la actividad administrativa y hasta de que fiscalicen aquella actividad: la administración puede satisfacer por sí sus pretensiones, sin acudir a la fórmula procesal, y cuando un administrado trata de deducir alguna pretensión, ha de hacerlo ante órganos encuadrados en la organización administrativa, bien de la administración activa (recursos administrativos), bien de la administración consultiva (recursos contencioso administrativos).

c) La llamada “vía contencioso administrativa” es meramente revisora de la vía administrativa, de tal modo que lo que puede calificarse de “proceso administrativo” ofrece características radicalmente distintas del proceso civil; el proceso administrativo vendría a ser un “recurso de casación” respecto de la vía administrativa, con las consiguientes repercusiones en orden a las facultades del juez, cuestiones que pueden plantearse, etcétera.”.

Razones que no son compartidas por el profesor español que afirma que ninguno de los argumentos expuestos logra romper la unidad fundamental del proceso, pues el proceso administrativo es una manifestación del fenómeno procesal, como lo son el proceso civil y el proceso penal. En efecto:

“ a) Que uno de los sujetos del proceso administrativo sea una entidad pública no quiere decir que estemos ante un fenómeno sustancialmente distinto del proceso civil, como lo es el proceso penal, aun cuando en éste intervenga también un órgano público. En el proceso administrativo, la entidad pública interviene como una parte procesal, a la que salvo ciertas especialidades –consistentes en algunos privilegios que conserva en el proceso-, puede aplicarse al régimen jurídico-procesal normalmente aplicable a las partes. Admitido por LÓPEZ RODÓ que estamos ante un proceso aun, cuando existieran diferencias entre el proceso administrativo y el proceso civil, considerado unitariamente, estas diferencias no serían mayores que las que existen entre proceso civil y proceso penal y entre algunos tipos de proceso entre sí.

b) Es indudable que el principio de independencia de la administración impidió durante algún tiempo la existencia de un proceso administrativo. Pero pronto, incluso en aquellos países en que el régimen administrativo se da en su forma más pura, se admitió la necesidad de que las pretensiones frente a la administración se dedujeran ante órganos imparciales y, por tanto, procesales, dando lugar a verdades procesos. Por otro lado, el argumento sería inoperante respecto de países –entre los que se encuentra España y la casi totalidad de las repúblicas hispanoamericanas- en que tales pretensiones se deducen ante órganos encuadrados en la organización judicial.

c) El hecho de que el proceso administrativo constituya una vía revisora de la administrativa –como quizá erróneamente, se ha proclamado-, tampoco constituiría un argumento esgrimible para demostrar que el proceso administrativo es sustancialmente distinto del proceso civil. Lo único que demostraría es su analogía respecto de algún tipo concreto de proceso civil….”.

Se trata, el proceso administrativo, de un conjunto de principios y normas que se insertan bajo la férula del Derecho Procesal, que tienen su propia singularidad, su innegable peculiaridad que constituyen particularidades nacidas de los componentes de los derechos y deberes que exhiben sus sujetos, con la finalidad de satisfacer sus pretensiones jurídicas en el ámbito de las relaciones jurídicas que derivan del binomio Administración- Administrado.

A esta tesis de la unidad del proceso y de la existencia de un solo Derecho procesal nos adherimos y en lo que al proceso contencioso administrativo ecuatoriano se refiere, regulado como está por la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa del año 1968 y en lo tributario por el Código del año 1975, afirmamos que su estudio es objeto del Derecho procesal, por no ser la normativa procesal administrativa más que una especialización de la normativa procesal civil. Sentamos, pues, nuestra negativa a admitir la autonomía del Derecho procesal administrativo. No soslayando, en ningún caso, su singularidad con respecto a la normativa procesal general ni negando su estrecha relación con el Derecho administrativo desde el cual se originan las relaciones jurídicas (derecho-obligaciones), las que derivan en controversias que se resuelven a través y por el Derecho procesal administrativo.

De esta realidad es que se explica la supletoriedad del Código de Procedimiento Civil que prescribe nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en el artículo 77.

…