La acción de cumplimiento en el Proyecto de nueva Constitución del Ecuador

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Como Vicepresidente de la Comisión de Juristas del Consejo Nacio-nal de Educación Superior CONESUP que, a petición del Presidente Constitucional de la República, elaboró un Proyecto de Nueva Constitu-ción, obtuve que se introduzca  en el Proyecto, con el visto bueno de mis compañeros de Comisión, dos nuevas instituciones, tendentes a conse-guir la plena eficacia de las normas constitucionales y legales así como la real aplicación del principio de la fuerza normativa de la Constitución.  Estas dos nuevas instituciones son: La Acción de Inconstitucionalidad por Omisión y La Acción de Cumplimiento. Todo hace preveer que la Asamblea Nacional Constituyente, reunida en Montecristi, acogerá nues-tra propuesta e incorporará estas dos nuevas instituciones en el Proyecto de Constitución, que será sometido a referéndum del pueblo ecuatoriano.

En esta ocasión me propongo destacar la importancia de la Acción de Cumplimiento como una nueva institución procesal, elevada al rango de garantía constitucional, destinada a coadyuvar a la concretación de los derechos constitucionales a la seguridad jurídica, a la plena eficacia de las normas legales y administrativas y a la realización de postulados básicos del estado social de derecho.

I.      Importancia Teórica de la Acción de Cumplimiento

Efectuando una revisión del derecho constitucional comparado,  podemos apreciar que, durante las últimas décadas, hemos asistido, particularmente en América Latina, a un proceso de permanente y progresivo reforzamiento de los derechos humanos y de sus garantías. Con este propósito, se ha introducido en el ordenamiento constitucional  una más clara y completa formulación de derechos y, simultáneamente, se han constitucionalizado diversos institutos procesales de exigibilidad y  defensa de la Constitución y la ley. Uno de los más novedosos meca-nismos de exigibilidad del cumplimiento de la ley, es aquel que las recientes Constituciones de Colombia (1991) y de Perú (1993) han denominado Acción de Cumplimiento , que en términos generales es el proceso constitucional por medio del cual se empodera  a los ciudadanos, del derecho de acudir ante la justicia constitucional para demandar al juez que ordene a la autoridad, órgano o funcionario renuente o remiso, que dé efectivo cumplimiento a lo que imperativamente dispone una ley, norma o acto administrativo de carácter general.

Caso concreto seria, por ejemplo, la mora por parte de un buen número de municipalidades en dar cumplimiento con lo que disponen los Arts. 192, 201 y 203 del Código de la Niñez y Adolescencia, en concordancia con el Art. 52 de la Constitución Política del Ecuador, que los obliga a crear en su correspondiente jurisdicción el respectivo Consejo Cantonal de la Niñez. En casos como este, aunque la ley está vigente, la mora del obligado a cumplirla la torna ineficaz

Es innegable que la mora por parte de las autoridades y funcionarios públicos en cumplir con los mandatos y deberes contenidos en leyes o en actos administrativos que la propia administración genera, es un mal de progresiva y cada día mayor incidencia. Esta situación constituye una burla para el orden jurídico basado en la Constitución, pues defrauda las fundadas expectativas, que deben tener los ciudadanos, de que los poderes constituidos y funcionarios públicos cumplan sus obligaciones  legales y administrativas.

Ciertamente, el reiterado incumplimiento, de las obligaciones que le imponen las disposiciones constitucionales, legales y administrativas, por parte de los órganos y autoridades del poder público, constituye una perniciosa repetición -en tiempos actuales-  de aquella clásica fórmula de inaplicación del derecho indiano durante la época colonial, que la sabiduría popular conoció bajo el lema “La Ley se acata pero no se cumple”.

Todo país que se precie de vivir en un Estado de Derecho debe asegurar que en su territorio se respete y se cumpla la Constitución, las leyes y, en general, el ordenamiento  jurídico vigente. Esta obligación corresponde no sólo a los ciudadanos sino, fundamentalmente, a las autoridades y a los órganos del poder público.

De la misma manera que la fuerza normativa de la Constitución como Ley Suprema repudia la posibilidad de que los órganos o  funcio-narios públicos puedan contrariar sus disposiciones por acción o por omisión, también es inconcebible que los poderes constituidos puedan dejar de aplicar la Ley o lo dispuesto en actos administrativos, bien sea por  omisión en el cumplimiento de sus deberes, bien por  ejecución de acciones  que demuestren claramente que se incumple las normas legales o administrativas.

Repugna al recto criterio jurídico considerar que puede dejarse al arbitrio  de los órganos del poder público y de las autoridades y  fun-cionarios, la posibilidad de que, a su voluntad, puedan tornar ineficaz una  norma legal o administrativa, por el sólo hecho de no actuar o, lo que da igual, de actuar de una forma distinta a lo preceptuado legal-mente.

El incumplimiento, por acción u omisión, de las disposiciones lega-les o administrativas, vulnera  principios básicos del derecho que  están elevados a rango constitucional, como la seguridad jurídica y el derecho implícito que tenemos todos los gobernados a que las leyes y los actos administrativos se cumplan.
La mora  de las autoridades y de los órganos del poder público, en cumplir con las obligaciones legales o administrativas trae aparejada graves consecuencias sociales, jurídicas e incluso políticas, al permitir la supervivencia del status quo  e impedir el cambio que muchas veces la  norma constitucional, legal o administrativa persigue.

II.      El Estado Social de Derecho y la Acción Cumplimiento

Si los razonamientos anteriormente expuestos son válidos tratán-dose de la aplicación del orden jurídico basado  en un estado clásico o liberal de derecho,  adquieren mayor relevancia dentro de la concepción de un estado social de derecho, que es el tipo de estado que ha esta-blecido nuestra Constitución desde el año  1998. Efectivamente,  el estado social de derecho exige no sólo la  vigencia, sino, además, la eficacia de los preceptos  constitucionales, legales y  administrativos en que se desa-rrolla su concepción, pues, el eficaz cumplimiento de sus preceptos son indispensables para la concretación material de sus principios, que tienden a asegurar un orden jurídico, social y económico justo.

En un Estado social de Derecho, la labor de los órganos del poder público no se agota con la simple formulación de normas o expedición de actos administrativos, pues es obligación del Estado y,  en consecuencia,  de sus instituciones y autoridades, lograr  la efectiva vigencia del derecho en la sociedad.

Con razón se ha señalado que es justamente en las construcciones teóricas del constitucionalismo social y en su clara tendencia finalista en donde se encuentra el germen doctrinario de la acción de cumplimiento, como una garantía constitucional encaminada a conseguir la eficacia de las normas jurídicas y, a través de su aplicación, la vigencia de la normativa social y democrática en ellas inmersa.

La Corte Constitucional colombiana  ha señalado que en un estado social de derecho es esencial consagrar la eficacia material de la norma-tiva jurídica, así como de los actos administrativos que dentro de sus respectivas competencias expiden las autoridades. Por su parte, el Consejo de Estado de la República de Colombia, al referirse a la acción de cumplimiento, subraya que la eficacia de las normas jurídicas se encuentra íntimamente vinculada con la concepción del Estado Social de Derecho, al señalar:
 “El referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que no es ajeno al Estado Social de Derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial.”  

El pleno de la Corte Constitucional de Colombia mediante  auto de 10 de diciembre de 1992, con ponencia del exmagistrado, Dr. Simón Rodríguez Rodríguez, señaló: “La Acción de Cumplimiento está destinada a brindarle al particular la oportunidad de exigir de las autoridades la realización del deber omitido, a través de una facultad radicada en cabeza de todos los individuos, que les permite procurar la verdadera vigencia y verificación de las leyes y actos administrativos, acatándose de esta forma uno de los más eficaces principios del Estado de Derecho, como es el de que el mandato de ley o lo ordenado en un acto administrativo no puede dejarse a un simple deseo y tenga en cambio concreción en la realidad”.

Remarcando más la vinculación de la Acción de Cumplimiento con los principios medulares que conforman el Estado Social de Derecho la misma Corte Constitucional de Colombia, mediante sentencia C-157 del año 1998, señaló: “…El objeto y finalidad de esta Acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida Acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tiendan a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económicos justos”.

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