Pagos por Servicios ambientales. Caso Ecuador – REDD 74
Autor: Ab. Inés MANZANO DÍAZ
PALABRAS CLAVES:
Servicios ambientales, uso de suelo, pérdida de biodiversidad, medidadas adecuadas transversales, cambio climático, deforestación, susceptibles de apropiación, aprehención, proyectos REDD 74, mercado de carbono, KFW, automutila, bosques primarios, degradación-emisiones reducidas transable
Los Servicios Ambientales de acuerdo a nuestra legislación son los beneficios que las poblaciones humanas obtienen directa o indirectamente de las funciones de la biodiversidad (ecosistemas, especies y genes), especialmente ecosistemas y bosques nativos y de plantaciones forestales y agroforestales. Los servicios ambientales se caracterizan porque no se gastan ni transforman en el proceso, pero generan utilidad al consumidor de tales servicios; y, se diferencian de los bienes ambientales, por cuanto estos últimos son recursos tangibles que son utilizados por el ser humano como insumo de la producción o en el consumo final, y que se gastan o transforman en el proceso. Como servicios ambientales tenemos la belleza escénica, la conservación de biodiversidad, el mantenimiento de las cuencas hidrográficas, el secuestro de carbono, principalmente y los más conocidos.
De hecho, en el Plan Nacional de Desarrollo de la Semplades, se va definiendo en Ecuador a donde apuntará la prioridad inicial para el desarrollo de mecanismos de cobro y pago por los servicios ambientales, así tenemos la siguiente lista taxativa:
– Páramos, principalmente como fuente de agua potable y riego para las poblaciones andinas.
– Manglares como agentes protectores de la línea de costa.
– Llanuras de inundación como zonas protectoras de inundaciones.
– Bosques de laderas para la protección de cuencas hidrográficas.
En la Constitución Política del Ecuador aprobada en el 2008 por primera vez se prohíbe expresamente la apropiación de servicios ambientales, teniendo como consecuencia la no aplicabilidad de normas que regulaban la posibilidad de aprovechar los servicios ambientales en particular de bosques naturales-, que van desde Leyes hasta Acuerdos Ministeriales; y la reformulación de los proyectos que estaban funcionando, como el esquema privado de servicios ambientales de la cuenca de Pimampiro o el programa del Gobierno “Socio Bosque”.
Hasta la vigencia de la nueva Constitución ecuatoriana se había logrado definir el concepto de servicio ambiental, establecido métodos de restauración de los mismos, autorizaciones para que particulares (comunidades) puedan usufructuar de los servicios ambientales, en definitiva se concebía como un instrumento económico para la conservación el reconocimiento de un valor de pago a los servicios ambientales.
Respecto a la Propiedad de los bosques naturales, el estado ecuatoriano reconoce que éstos pueden estar dentro de una propiedad privada, que pueden ser aprovechados previo a un plan de aprovechamiento aprobado por la autoridad pertinente (en este caso es el Ministerio de Ambiente) y al pago de una tasa.
El propietario de la tierra donde se encuentran los bosques naturales estaría prohibido por Ley de talar los árboles salvo que el uso del suelo de acuerdo a la Constitución, el Gobierno seccional autónomo dentro del cual se encuentra el predio lo haya destinado a otros usos (expansión urbana, zona industrial, etc.) ó no pese sobre ese bosque un acto administrativo que lo proteja como el declararlo bosque protector.
En el caso de propiedad pública, encontramos en la Ley Forestal la definición de lo que debemos entender como patrimonio forestal; careciendo nuestra Constitución de preceptuar que los recursos naturales, entendiéndose los bosques, son bienes de uso público, pero esa falta en la Constitución está suplida en la Ley Forestal donde establece que la flora silvestre es de dominio del Estado, y haciendo uso del Código Civil podríamos decir que estamos ante un bien público. Quedaría definir ¿si los bosques naturales son bienes de uso público como lo son las calles, playas, caminos, plazas? ó ¿son bienes del Estado que no pueden ser utilizados por los ciudadanos?
Al respecto valdría hacer una reflexión de cómo eran percibidos y han sido tratados los bienes ambientales en el transcurso de la Historia social y económica. El meollo de la problemática ambiental moderna está en la defensa de unos factores que inicialmente podrían haber sido calificados como res nullius, susceptibles de utilización sin límite por todos los individuos, pero que posteriormente se transforman en bienes comunes sobre los cuales una mayor intensidad de utilización, fruto de la civilización industrial y urbana, va a amenazar precisamente las condiciones indispensables para su aprovechamiento colectivo. En este punto cabría recordar el escrito realizado por G. Hardin titulado “La Tragedia de los Comunes”, donde describe como el ganado de pastoreo de los privados, al ir incrementándose, disminuye el acceso de éstos a pasto y agua.
Como res nullius nos referimos al aire, el agua, el mar, sus riberas, el suelo, la flora y fauna silvestre, alguna de las cuales posteriormente recibieron el tratamiento de bienes de dominio público, dominio natural, mientras que otras, como el aire, mantuvieron su condición de res nullius.
Actualmente el aire y el agua son considerados como bienes ambientales patrimonio de la humanidad en su conjunto (nadie puede ser dueño del aire ni de un río o cuerpos de agua) y, por lo tanto, no eran susceptibles de apropiación individual de una forma absoluta. La apropiación podía ser posible en tanto en cuanto no afectara de forma negativa al resto de los consumidores o utilizadores de los mismos.
Hasta aquí parecería que los servicios ambientales que producen los bosques naturales en Ecuador pueden ser aprovechados a título personal por el propietario de la tierra. Y avanzando en este razonamiento inclusive la flora, bosque que está en un predio bajo un uso de suelo que no sea de protección ecológica, puede ser aprovechado por el propietario pagando la tasa respectiva; por lo que si el privado conservare ese bosque natural ¿podríamos decir que los servicios ambientales le deben de ser reconocidos?. Nos enfrentamos a las siguientes preguntas:
1) ¿Existe en la legislación nacional un reconocimiento de incentivos de esta naturaleza para quien conserva?
2) ¿Podría hablarse de derechos del privado sobre los servicios ambientales?; y,
3) ¿Qué debemos entender por apropiación?
Empezando por lo prescrito sobre incentivos económicos, la misma Constitución del 2008 en varios artículos permite y considera que es necesario para evitar la degradación del suelo y la deforestación (y por ende la pérdida de biodiversidad y la pérdida de los demás servicios ambientales de un bosque natural) establece en el Art. 71 segundo inciso que el Estado incentivará a las personas naturales y jurídicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza; en el Art. 74 primer inciso establece que las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir; en el Art. 409 declara de interés público y prioridad nacional la conservación del suelo, solicitando a los legisladores prever de un marco normativo para su protección que prevenga su degradación, en particular la provocada por la erosión; y, en el Art. 419 establece que el Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación, a través de medidas para la conservación de los bosques y la vegetación.
¿Qué derecho le asiste a un privado para poder aprovechar los servicios ambientales del bosque natural que ha optado por conservar? Entrando a materia civil, lo más prudente es recordar las formas de acceder al dominio de las cosas, partiendo desde el presupuesto que los servicios ambientales son corporales e incorporales y que el Estado a través de la Constitución expresamente sobre la biodiversidad (corporales) ha declarado su propiedad. Podemos decir que el propietario del bosque natural tiene un derecho real sobre él y el de uso y usufructo; y que siendo los servicios ambientales producto del acto primero de conservar, el propietario ha adquirido el dominio por accesión del pago que se recibiría por los servicios ambientales.
Antes de pasar a la tercera pregunta, es conveniente recordar lo que expresamente establece la Constitución en su Art. 74 segundo inciso:
“.Los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su producción prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado.”
De la lectura encontramos que prohíbe expresamente la apropiación de los servicios ambientales, y al prohibir la apropiación debemos entender que está prohibiendo el reconocimiento del pago por esos servicios; pues sólo lo que se es propietario o se tiene el dominio puede estar en el “mercado de servicios ambientales” para su venta.
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