Suscinto Comentario sobre las Cinco Preguntas del Referendum Constitucional
Autor: Iván CASTRO PATIÑO
1. CONSULTA POPULAR-REFERENDUM-PLEBISCITO
Consulta popular es el género; referéndum y plebiscito son las especies.
La consulta popular es el acto por medio del cual se pregunta al pueblo soberano si aprueba o desaprueba, el o los temas sometidos a su consideración. Cuando la consulta se refiere a la aprobación o reforma de una Constitución o una norma de carácter legal estamos en el caso del referéndum. Cuando la consulta refiere a otros temas importantes, pero que no implican, al menos en forma automática, una reforma constitucional o legal estamos en el caso del plebiscito.
El presente artículo se referirá exclusivamente a las cinco primeras preguntas de la consulta popular convocada para el próximo 7 de Mayo, que son las que proponen reforma a la Constitución. El análisis de cada una de ellas será breve, refiriéndome exclusivamente a algunos aspectos que particularmente me han llamado la atención, considerando que en este mismo libro, otros distinguidos profesores realizan exhaustivos y profundos comentarios particularizados sobre cada una de estas cinco preguntas.
1. LA ENMIENDA DE LA CONSTITUCIÓN
El Art. 441 de la CRE dice “La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución, que no altere su estructura fundamental, o el carácter y elementos constitutivos del Estado, que no establezca restricciones a los derechos y garantías, o que no modifique el procedimiento de reforma de la Constitución, se realizará: 1. Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República, o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas inscritas en el registro electoral. 2. Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional… La reforma sólo se aprobara si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional.”
Como vemos, la CRE en este artículo utiliza la palabra enmienda, aparentemente distinguiéndola de la reforma constitucional.
En los Estados Unidos de Norte América, cuando se utiliza el término de “Enmienda de la Constitución”, se refieren a aspectos centrales, a modificaciones de fondo en el contenido constitucional, como por ejemplo las diez primeras enmiendas, aprobadas entre los años 1789 y 1791, que incorporaron toda la parte dogmatica, de la que originalmente carecía la Constitución aprobada en Filadelfia en 1787.
En Ecuador, por el contrario, el término “enmienda” utilizado en el Art. 441 de la CRE, se refiere a cambios no sustanciales pues a través de una enmienda no se podría alterar la estructura fundamental de la Constitución, o el carácter o elementos constitutivos del Estado; tampoco se podría establecer restricciones a los derechos o garantías, ni modificar el procedimiento de reforma a la Constitución.
La redacción de lo que constituye enmienda según el Art. 441 de la CRE, da lugar a equívocos en cuanto a saber qué “estructura fundamental” prohíbe alterar mediante la enmienda: ¿la de la Constitución o la del Estado? Una primera interpretación, utilizando el método gramatical, nos llevaría a concluir que mediante enmienda no se puede alterar la estructura fundamental de la Constitución, como se aprecia en la parte pertinente de la redacción del Art. 441: “La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución que no altere su estructura fundamental… ”; Sin embargo, la Corte Constitucional ha interpretado que la estructura fundamental a la que se refiere dicha disposición es la estructura fundamental del Estado, como se desprende del dictamen # 001-11-DRC-CC, publicado en el suplemento del registro oficial # 391 del 23 de Febrero del 2011, particularmente en las consideraciones formuladas en relación a las preguntas 4 y 5.
A lo expuesto debemos agregar que el mismo Art. 441 comienza utilizando el término de enmienda en su primer inciso, pero termina utilizando el término reforma en el tercer inciso. Por todo lo expuesto, caben las preguntas: ¿Es distinto la enmienda constitucional de la reforma constitucional? ¿Estamos utilizando a contracorriente de la concepción norteamericana el término enmienda para referirnos a las modificaciones menos profundas de la Constitución?
Nuestra LOGJCC, en su Art. 99, en vez de aclarar, complica más las cosas pues, al referirse a las modalidades del control constitucional, establece: “Para efectos del control constitucional de las enmiendas, reformas y cambios constitucionales, la Corte Constitucional intervéndrá a través de los siguientes mecanismos: … 3. Sentencia de constitucionalidad de las enmiendas, reformas y cambios constitucionales”. Como se aprecia, no solo que si existirían las enmiendas y reformas de la Constitución, sino que además existen los cambios constitucionales .En otra oportunidad podríamos analizar a profundidad este tema y referirnos también a lo que la doctrina denomina mutación constitucional, que es distinto a la enmienda, a la reforma, y al cambio, en tanto que mientras las tres primeras constituirían casos de modificación voluntaria e intencionada del texto constitucional, la mutación implicaría una modificación no necesariamente acompañada por la intención o la conciencia del cambio .
2. CÓMO SE PUEDE REFORMAR O DICTAR UNA NUEVA CONSTITUCION EN EL ECUADOR
Una de las características de las constituciones rígidas, como es la del Ecuador, es que prevéen en sus textos procedimientos especiales y por lo general complejos para proceder a la reforma constitucional. La supremacía formal de la Constitución exige que su reforma esté ligada a un procedimiento distinto y más dificultoso que el de la simple reforma legal.
Hay una razón de fondo para exigir requisitos especiales en la reforma constitucional y es la necesidad de preservar la seguridad jurídica y mantener el pacto político contenido en la Constitución. Si la Carta Suprema pudiese modificarse mediante procedimientos que no requirieran mayorías especiales y un análisis profundo del tema por parte de todos los componentes de la sociedad, se pondría en riesgo la permanencia de las reglas fundamentales que rigen el sistema jurídico nacional, así como el contrato social configurado en la Constitución.
La primera de las Constituciones modernas, que es la de los Estados Unidos de América, estableció en su art. V un complejo procedimiento para la reforma constitucional y, a partir de ese modelo, todas las demás constituciones de los diferentes países, en mayor o menor medida, han sido rígidas en cuanto a su procedimiento de reforma, llegando inclusive en algunos casos a establecer cláusulas pétreas o irreformables.
En la Constitución ecuatoriana, los artículos referentes a la reforma constitucional van desde el 441 al 444 y componen el capítulo III (Reforma de la Constitución) del título IX (Supremacía de la Constitución). Son disposiciones redactadas con una muy mala técnica jurídica que las hace poco comprensibles en una primera lectura, debiendo recurrirse necesariamente, para una mejor comprensión, a las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC) , particularmente a los Art. 100 y 101.
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